题目 今年应当实施棉花收购价支持政策——棉花改革的棉农收入效应与供求过度调节问题
主讲人 卢锋
时间 1999年9月17日
地点 北京大学中国经济研究中心致福轩
主讲人简介
卢锋,现任北京大学中国经济研究中心教授
今年应当实施棉花收购价支持政策
棉花改革的棉农收入效应与供求过度调节问题
北京大学中国经济研究中心：卢锋
棉花改革提出的新问题
今年棉改中收购价第一次全面放开，并将急剧下落。从多方面情况看，不少地区棉花收购价可能跌破400元/担。这与近年约600-700元/担价位相比降幅很大；真实水平（抛去通货膨胀因素）显著低于90年代初在当时被普遍认为过于压低的收购价；与今年年初国家计委公布的500元/担指导性收购价也相去过远。收购价下跌提出一个问题：是否应对今年棉花收购市场进行支持性价格干预？
首先应明确一点：前几年执行的600-700元/担棉花垄断收购价，远远高于国际市场价格的长期趋势水平，不利于我国棉花生产发展和纺织业国际竞争力提升，政府放开价格的棉改方针是正确的。价格改革中，过高收购价势必回落并不可避免给农民带来短期负面收入影响。不应由于农民收入会暂时降低而否认棉改的必要性。
另一方面，棉花价格关系到一亿多农民收入，棉产区不少农户棉花收入占到总收入半数，棉价陡降的收入效应不宜忽视。还应看到，流通垄断体制转型中，价格放开可以一步到位，经营方面由于市场发育时滞性以及具体政策原因，买方垄断局面难以立刻彻底改变。在实际存在买方垄断或半垄断市场条件下，供求关系通常会过份压低价格，加剧相对过剩期的过度调节。因而，为了兼顾各方利益，控制供求过度调节，积极稳妥地推进棉花流通体制改革，迫切需要提出和研究今年棉花收购价支持政策问题。
效率政策目标与棉花收购价格支持
98棉改决定明确提出：“逐步建立起在国家宏观调控下，主要依靠市场机制实现棉花资源合理配置的新体制”。通过市场机制实现资源有效配置必然要求放开价格。然而，市场有不同类型；不同市场结构下放开价格与效率目标可实现性的关系也不一样。从经济学常识看，市场可分为完全竞争，垄断竞争，寡头竞争，垄断市场等类型。竞争性市场结构下，供求价格机制有可能较好实现有效配置资源目标，垄断性市场则不能。无论是买方还是卖方垄断，供求价格机制作用结果，必然偏离资源有效配置状态，缺乏效率。因而，效率目标不仅要求价格自由化，而且要求市场竞争化。
由于两方面原因，今年我国棉花市场仍将具有相当程度垄断性。一是从垄断到竞争转型具有滞后性。要使棉农真正能够在不同买家之间选择，必须成长起对原先垄断机构具有制衡作用的竞争对手。棉花经营需要基层收购网点，巨额资金，质检技术，仓容和运输能力等等，即便政策放开经营和鼓励竞争，新的竞争主体形成（包括新建收购系统或资产重组等），也必然要有一个过程。这一滞后性使实现效率目标需要的竞争条件今年难以得到较好满足。
二是有关具体政策限制。98棉改决定提出“拓宽棉花经营渠道，减少流通环节”，对经营垄断作了重要改革。但同时出于多方面考虑，在有关引入竞争方面作了一些限制。例如，棉麻公司以外可参与棉花收购企业的资格认定，不仅要由省级工商管理与质量技术监督部门进行严格审定，还要充分听取原先垄断经营机构供销社的意见；棉麻公司在农业发展银行融资，但其它收储经营企业只能到商业银行贷款；禁止“个体棉贩”收购，加工棉花等等。这些限制有的对维护市场秩序和保证棉花质量可能有利，但对引入公平竞争则不利，其本身内容是否很妥当也有推敲余地。值得注意的是，有关部门今年在政策执行面上，突出强调甚至还增加了对经营竞争的限制，而对引入竞争必要性则显得重视不够。
由此可见，无论从市场竞争发育规律着眼，还是从某些限制性政策的效果来看，今年棉花市场垄断结构难以发生根本性变化。给定买方垄断或半垄断市场结构条件，完全让供求关系来决定价格，农民得到的可能是一个被过分压低的价格，也是一个缺乏竞争效率的价格。
社会公平和稳定目标与棉花收购价格支持
经济生活领域的政策公平目标至少应当包含两方面内容：一是致力于缩小社会不同阶层和地区之间的收入差距；二是维护和体现广泛意义上的权利和义务的对称或一致性。
政府应当主要利用再分配手段实现收入公平目标；然而，今年棉花改革特殊背景下，支持性价格政策符合收入公平原则。首先，从直接原因上看，棉农收入大幅度下降是与价格改革相联系的，实际收购价下跌过大过猛时，政府在适当价位上扶持一把，帮助棉农在急剧的体制转型中“软着陆”，显然合理而公道。其次，棉花生产布局相对集中，棉改的短期负面收入影响也相对集中，通过权宜性价格支持政策帮助棉农勉渡时艰，与其它政策工具（如收入补贴）相比具有很好的对象选择性，政策实施成本低。再次，我国棉农大都在中西部省区，一般收入水平不仅远远低于城市居民，而且显著低于东部沿海农村，价格支持具有扶持低收入地区的调节作用。
学术界有关我国渐进式改革经验的个案研究表明，推动行业市场化改革的关键因素之一是政府减少财政亏损的压力和目标。减少棉花过量库存和亏损挂帐压力显然也是今年棉改政策的一个重要因素。棉花“三不放开”期间，高价垄断收购给国家造成严重库存积压和亏损挂帐，现在要减少亏损无疑是正确的。实现减亏目标，农民利益一点不受损失也不可能。并且，下面将说明，如果干预价位选择适当，价格支持政策与现实而稳健的减亏目标并不矛盾。然而，从权利与义务一致性的公平原则来说，让农民过多承担由于有关部门不适当定价政策造成的损失，可能有欠公允。今年政府公务员大幅度提高工资，城市居民提高社会保障标准，让棉农承担过大的价格改革负重可能更不适当。
从反面来看，如果忽视棉农承受能力，完全让棉农面对严重供求过剩以及一个仍然具有相当买方垄断性的市场所打压的价格，对于维持农村社会稳定的大局可能也有不利之处。依据后面估算，如果收购价降到400-420元以下，棉花生产在全国平均意义上不仅无利可图，而且连简单再生产也难以为继，部分棉农今年维持最低水平生活可能会发生较多困难，一些地区农民负担过重这一老大难问题也许会因此而反弹。所以，在今年棉花收购价年际下降幅度可能创历史记录的背景下，采取临时性价格支持政策，也是维护农村社会稳定的需要。
市场稳定目标与棉花收购价格支持
经济政策稳定目标包含不同层面的内涵：宏观经济稳定性，收入增长稳定性，市场稳定性等等。今年棉花支持价格政策与上述涵义都很吻合。例如，防止棉农收入过度下跌与农民收入稳定直接相关。棉农收入一般比较低，消费倾向比较高，在目前通货紧缩形势下，控制棉农收入下降程度与鼓励消费和启动经济的宏观经济目标也是一致的。
从棉业经济本身看，价格支持政策是防止棉花供求过度调节，控制市场周期波动幅度的要求。1995年政府棉花收购价提价过高（700元/担），今年年初计委宣布的指导性收购价制订过高（500元/担），一个技术性原因是在参考国际市场价格时主要依据了某个时点的价格，而对价格走势及其周期性等重要信息研究和重视不够。现在应当适应棉花市场周期变化规律，使市场调控政策具有必要的提前量和前瞻性。
由于自然规律作用，棉花生产期比较长，市场供求和价格变化受滞后和预期因素影响，具有相对过剩与紧缺交替出现的周期性。即便在成熟的市场经济环境下，市场机制作用通常也会引发实际价格与长期均衡状态上下显著偏离的过度调节，形成市场周期稳定性问题。今年我国棉花市场这一问题更突出。由于存在巨大过量库存，加上买方垄断或半垄断市场结构，供求调节可能导致更为剧烈的过度调节并造成以下后果：第一，由于价格被过低打压，来年棉花生产下落可能过大过猛，对我国棉花生产发展不利。第二，大跌必有大起，大宗农产品市场价格下行阶段过度调节越大，紧缺期价格上行阶段过度调节通常也越大，二，三年后可能出现国内棉花供求严重紧缺与大量进口局面，不利于我国棉纺织业稳定发展和国际竞争力增强。第三，不利于棉花市场化改革。我国粮棉流通市场化改革屡起屡挫，一个重要原因，就是我们受到“松时放，紧时收”的行为模式影响，在供求相对过剩时实施市场化取向改革，相对紧缺时则以加强行政干预甚至垄断相诉求。实际存在或在人们感觉中被夸大的供求紧缺度越高，恢复到垄断与半垄断体制的呼声和压力就越大。如果放任过度调节放大波动并引发日后严重紧缺，加上经营方面引入竞争的改革政策滞后或实施不得力，可能会给棉花流通体制的第三次反复留下伏笔。
因而，无论从农业生产稳定发展，降低棉花供求周期波动，还是从保证棉花流通体制改革成功角度考虑，都应实施收购价支持政策，对棉花供求过度调节加以适当控制。
在什么价位上支持干预？
支持性价位选择要适当，避免过高过低。支持价位过高不利于市场机制对目前棉花严重供求过剩进行必要调节，不利于积极推进市场化改革；过低则起不到支持性效果，不能实现与上述效率，公平和稳定目标相联系的政策意图。
可以从两个角度来考虑这一问题。第一，从棉花简单再生产最低费用角度来考虑，原则思路是支持性价位以保证棉农维持最低生活水平为选择标准。简单再生产最低费用包含三项：物质投入费用，税费上缴，劳动力以及赡养家庭成员的最低生活费用。依据农业部百县蹲点调查数据，1995年棉花每亩物质费用339元，税额加统筹提留59元，共398元。考虑农口部门调查农业成本数据可能偏高，再考虑过去三年农业生产资料价格有所下降，每亩物质成本加上必须缴纳的税费负担估计为350元。假定每亩产量为1996-98三年的平均数，每亩65公斤，则每担棉花不包含劳动力投入人工作价的费用约为270元。1997年全国棉花每亩用工数量为42个，以农村贫困线对应的人均收入水平为标准，假定一个标准劳动力至少需要瞻养一个不具有劳动能力的家庭人口，用最低生活费衡量的棉花生产用工作价应不低于5元/劳动工作日。又假定劳动力每年工作300多天，每亩劳动力最低成本补偿底线应约为200多元/亩，以估测亩产量（130斤〕换算为150元/担左右。加上物质费用和税费负担，每担不应低于420元左右。
第二，从国际棉花市场周期变化的角度考虑，原则思路是支持性价位与国际市场周期价格低谷相对应，使得支持性干预不再增加亏损挂帐，不对我国棉花以及下游产业纺织业国际竞争力产生消极影响。国际棉价70年代以来大体经历了三个周期，考特鲁克（COTLOOK）棉花A-指数名义价格趋势值从早期的60美分左右上升到近期的70多美分，但真实价格则显著下降。80年代后期以来，A-指数平均水平接近75美分/磅，1995年最高达98美分/磅，今年1-8月份为55美分/磅，大体处于现行周期的低谷。即便考虑目前价格进一步下探可能，季度平均或年均价格可能难以低于52-53美分/磅。假定国内棉花的合理流通费用平均为收购价的20%，以国际市场周期性价格低谷的估计值52-53美分/磅作为参照水平，国内支持性干预价不应低于400元/担。
估算干预价位涉及复杂因素，很难绝对精确。上述粗略分析估算结论是：从保障棉农基本生活水平的收入公平原则考虑，支持价位不应低于420元/担；从防止棉花收购价低于国际棉花市场周期低谷的市场稳定性角度考虑，支持价位也不应低于400元/担。政府有关部门应当利用在占有信息和动员研究资源方面的优势，尽快研究确定支持价格的具体数量水平。
支持性价格政策与减亏目标的兼容性
42号棉改决定明确指出：“遇有特殊情况，国家可在一定时期内对棉花收购价格或销售价格规定一定程度的限制”。本文价格支持分析在原则上与改革政策是一致的。目前棉花收购季节已经开始，有关部门之所以尚未在准备支持价方案上形成决断，除了一些技术性性困难外，一个可能原因是急于尽快减少棉花库存和亏损压力。
据报道，目前棉花库存超过一亿担，高于近年的年产量。棉麻公司亏损挂帐，赊销挂帐，加上过量库存的潜在亏损（即现有棉花库存已经发生成本与目前国际市场价格为标准计价的差额）总共可能在600－700亿元之数，超过年度棉花收购总额。有关部门急于减少库存和亏损的动机无疑是可以理解的，也是正当合理的。然而，对于大宗农产品流通过程发生的政策性亏损，处理对策宜注意两点：一是现实性，二是稳健性。
所谓现实性，是指对亏损挂帐不同部分的可回收性加以实事求是的分析，并实行相应政策。现代经济学常识告诉我们，企业已发生成本可分为“可回收成本”与不可回收的“沉没成本”，当企业决策者面临退出某个市场与追加投资的选择时，明智的规则是仅仅考虑“可回收成本”，而不要考虑“沉没成本”，尤其不应因为“沉没成本”而发生新成本。原因很简单：“沉没成本已经沉没”。政府与企业在主体性质，行为目标上具有根本差别，不可同日而语。然而，政府因干预市场造成的政策性亏损，也应类似地区分为“可恢复损失”与“不可恢复损失”。棉花上述亏损挂帐中，一部分具有“沉没成本”性质，无法在不造成新的社会效率损失（甚至可能是财政损失）前提下加以回收。对于这类亏损，能够做的最好事情，就是科学，系统，深入地总结80年代中期以来我国粮棉流通体制改革正反两方面经验教训，在对农产品流通进行管理时切实尊重市场经济规律，谨防再次发生通过所谓“深化改革”回复到垄断旧体制格局。总之，“沉没成本”是一次昂贵的学费。
所谓稳健性，是指对可以减少的亏损挂帐部分，减亏要顺应市场供求变化的客观规律，在一个市场周期变化过程中逐步实现，而不宜操作过急，造成新的不必要损失。上述600－700亿亏损挂帐估计数中，过量库存的潜在亏损是一个变数，相当一部分有可能被回收；赊销挂帐也可能随着新政策环境下国有棉纺织行业效益改善而部分回收。关键是要有坚定而稳健的政策。市场化改革方针是实现减亏目标的根本政策保证，实施要坚定不移。但减亏政策操作要稳健。过量库存和亏损挂帐是多年不适当政策累积造成的，很难在一两年内完全解决。必须充分认识和尊重棉花市场供求变化滞后性，预期性和周期性规律，通过若干年的市场周期上行过程逐步实现减亏目标。在这个意义上，今年实施收购支持价与政府减亏目标是兼容的。
第一，从出口外贸调节看，上述支持价能使我国棉花在目前国际价格低谷期具有不需要政府补贴抵制净进口的能力，随着国际市场周期性回升，竞争力有望提升。今年1-8月A指数平均价位55美分/磅上下，是90年代以来最低名义价格，可能也是有史以来最低的真实价格。据联合国粮农组织商品贸易处最新权威性分析，国际棉价趋势不久可能会缓慢回升。依据这一预测，仍假定国内棉花流通费用为收购价的20%，在官方现行汇率下，每担400－420元支持收购价对应的边境价格约为52－54美分/磅，略低于今年前8个月的国际价格。这就是说，在全国平均意义上，即便维持现今可能略为高估的汇率，即便政府不给补贴，以支持价收购的棉花具有边际出口竞争力，至少足以终止近年外棉大量进口势头。随着国际价格回升，国内棉花出口竞争力加强，部分过量库存会在较少亏损水平下销售出去。应当注意，我国减亏的一个政策因素应是通过稳健的贸易政策（包括防止国内多头杀价出口竞销）促进国际市场回升。
第二，从国内供求关系的调节方向看，支持价不会妨碍价格机制对供求过剩的有效调节。从供给角度分析，依据上述400-420元/担收购保底价测算，在支持价位上，今年棉花生产大都无利可图。棉农来年会调减生产量，因而会以一年滞后期显著减少国内产量这一市场供给的最大部分。从需求角度分析，支持价不会妨碍刺激需求的调节。第一，从棉花与化纤相对价格来看，支持价位足以抵制甚至暂时扭转近年化纤高速替代棉花的进程，增加对棉花的市场需求；实现这一效应的滞后期大体相当于纺织企业定货到交货的平均周期。第二，随着棉花相对价格下降，对棉制品的最终消费会上升。第三，企业库存需求会回升。这是一个被政策研究较为忽视的重要问题。棉花加工消费企业的棉花存货均衡水平主要受棉花价格预期走势，棉花库存成本，进货交易成本等因素决定；由于后两项成本大体稳定，库存量变化与价格预期变化关系密切。如果实际棉价以及市场棉价预期走低，企业通常仅保留很少的棉花库存；这是近年纺织企业库存水平很低的主要原因。这一策略完全符合微观层面企业成本最小化合理原则，但会加剧行业的供求相对过剩。相反，一旦国内外棉花市场价格稳定回升并成为业内普遍预期，企业会改变低库存策略，存货需求会迅速上升，从而在短期内对缓解供求过剩发生显著调节作用。这时，国家过量棉花库存压力自然会得到缓解，具有可回收性质的亏损挂帐也会逐步减少。就是说，减亏政策的根本是培育和促进国内棉花市场逐步回升，而不是尽量压低收购价。支持性价格干预与现实而稳健的减亏目标具有兼容性。
结语
政府98棉改方针是完全正确的。然而，今年棉花形势极为特殊，无论从经济效率，收入公平还是市场稳定角度来看，都有必要实施棉花支持性价格政策。依据对棉农简单再生产最低费用以及国际市场棉价周期变动趋势的估计，支持价水平不宜低于每担400－420元。这一支持价位与现实而稳健的棉花减亏目标具有兼容性。一般情况下，经济政策的效率，公平，稳定目标之间存在此消彼长的矛盾，但今年实施棉花价格支持政策同时满足三项目标。笔者认为，这一政策有助于保护棉农正当权益，防止农民收入过度下跌，维护农村稳定；有助于防范目前严重失衡的棉花供求对棉花生产过度调节，保护和增强我国棉花生产及其下游产业纺织业的长期国际竞争力；它与棉麻公司的长远利益也是根本一致的。现在各地新棉第一秤已经或者即将开秤，有关部门应尽快制订棉花收购价支持政策。
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编辑：海闻 姚洋 发行：邢惠清
