题目 深化市场改革是解决当前农民问题的关键
主讲人 林毅夫
时间 1998年8月22日
地点 北京大学中国经济研究中心致福轩
主讲人简介
北京大学中国经济研究中心主任,美国芝加哥大学经济系博士,美国耶鲁大学经济发展中心博士后，主要学术著作：《制度、技术和中国农业发展》，上海人民出版社和三联出版社， 1993年；《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海人民出版社；《中国农业科研优先序》中国农业出版社，1996年；《充分信息与国有企业改革》，中文简体字版，上海人民出版社，1997年。
深化市场改革是解决当前农民问题的关键
林毅夫
北京大学中国经济研究中心
从1978年底11届3中全会开始进行的改革，至今已经整整20年。过去这20年来，我国的经济取得了奇迹般的增长，社会发生了翻天覆地的变化。回顾起来对改革做出最大贡献的还是八亿农民。1978年底安徽凤阳的农民先是自发地，后来在省和中央领导的支持下，以家庭联产承包责任制取代了生产队制，打破了集体生产的大锅饭，用农民的顺口溜说是“完成国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，极大地调动了农民的积极性和推动了农业生产的发展。短短几年间，家庭联产承包责任制在祖国大地风起云涌，取代了实行已四分之一世纪之久的人民公社集体生产队制，使中国农业的生产大幅增长。粮食总产量从1978年的三亿吨增加到1984年的四亿多吨，在这几年间其它农产品的产量也都大幅增长，一举解决了多年来农产品总供给始终不足的历史，而且较为明显地改善了城乡居民的膳食结构。同时，农民收入快速提高，城乡、地区收入差距缩小，农村经济呈现一片欣欣向荣的景象。农村改革的成功极大地增强了我国对计划体制进行改革的信心，促使中央在1984年的12届3中全会上决定采取以放松传统计划管理体制为特征的全面改革。1984年以后，农村乡镇企业如雨后春笋般冒起，乡镇企业产值在工业总产值在1979年仅7.8%，到1992年已经三分天下有其一，成为中国经济这20年来快速增长最重要的支撑力量之一。乡镇企业于国有企业竞争，一方面使国有企业经营机制上的缺点更为明显化，另一方面，也从争资金、争原材料、争市场的过程中，将传统的以扭曲利率、汇率、物价为特征的宏观政策环境的缺点曝露无遗，成为1993年14届3中全会决定改革国有企业机制和传统宏观政策环境的重要原因之一。回顾1978年底的改革开放以来这20年历史，可以说没有家庭联产承包责任制改革的成功也就不会有1984年将市场为导向的改革推向城市的决定，没有乡镇企业的异军突起也就不会有这20年来经济的蓬勃发展和以市场为导向改革的深化。用邓小平同志的话说，这是农民创造的“两个臆想不到”。
正当农民这些了不起的成就引来的全世界赞扬之声未绝之时，在90年代初中国的农民负担过于沉重的问题却成为海内外关注的焦点。而且，问题已经积累到比较严重的程度，威胁到农村经济的进一步发展和社会的安定团结。
针对农民负担问题，党中央、国务院曾经三令五申，出台了一些政策措施，甚至硬性规定农民负担不得超过农民家庭上年人均纯收入的5%，但是这些用意甚善的政策措施却收效甚微，农民负担依然十分苛重。
减轻农民负担的政策所以无法落到实处的原因在于这些限制性措施并没有消除产生农民沉重负担的根源，因此、在一阵雷厉的检查之后，春风吹又生，一切照旧。农民负担沉重的根源，一方面是农村干部和工作人员太多，另一方面则在于农民的收入自1984年以后在多数地区处于停滞、徘徊状态。而乡村财务制度普遍不完善，则给乡村干部和工作人员谋求私利和不顾农民承受能力追求政绩提供了方便，基层民主制度不健全，则使乡村干部的行为缺乏必要的监督和约束。
改革开放以来村镇干部和工作人员数量急剧增加，现在一个乡镇一般都有上百名干部和工作人员。但是，乡镇干部和工作人员的工资收入普遍不是来自正式的财政税收，而是来由当地自行筹集的各种提留、摊派。乡镇干部和工作人员做为国家政权的代表，掌握国家机器，执行国家赋予的权利和任务，其收入和生活水平必然在中等家庭之上。在农村经济比较发达的地区，乡镇政府的非农业收入比较充裕，支付百来位乡镇干部和工作人员中等家庭以上水平的收入不成问题，而在比较贫困的农村地区，非农产业不发达，乡镇政府正常合法的收入少，为了达到中等的收入水平，自然有诱因以手中掌握的权力，巧立名目，以各种提留、摊派、罚款来筹集他们自己的工资、费用。这种苛捐杂税加在原本贫穷的农民身上，就成立农民的沉重负担。而且，不少村镇干部为了求政绩，经常不顾农民承受能力和当地实际的情况，以集资的方式从事工业项目、基础设施的建设，更使农民的负担雪上加霜。
为什么改革开放以来会增加那么多乡镇干部？根本原因在于农村改革不彻底，乡镇政府还承担着许多计划经济时代遗留下来的任务，既要收粮、收税、管计划生育、落实各项种植计划，还要做为经济主体去从事各项投资、经营活动。前者经常和农民的利益直接冲突，后者如果脱离地方实际也会和农民的实际利益不一致。在集体经济时期，农民完全没有自主权，公社干部在执行这些任务，只要对上负责，困难较少。随着农村改革的深化，农民自主权的增加，执行起来经常遭到农民或明或暗的抵制，乡镇政府为了完成任务只能增加工作人员，导致乡镇政府甚至村级组织机构膨胀，而机构的膨胀，又反过来增加农民养干部的负担和乡镇政府从农民身上收集各项税费的困难，为了克服困难只好进一步膨胀机构增加办事人员，因而，陷入一种“工作困难，增加人员，增加人员，工作更加困难”的恶性循环之中。
解决农民负担的问题必须从源头入手，首先，必须精简机构。而要精简机构则必须真正贯彻以市场为导向的改革，给农民完完整整的生产、经营主体的地位。对农村的各种生产、经营活动，包括粮食、棉花等重要农产品的生产、经营的管制应该放弃。在国内有一个长期盛行的错误观念必须破除，一谈到关系国计民生的重要产品，似乎就必须置于国家严格的控制之下，以为一旦交由市场组织生产、经营就会供应不足或发生危机，损害国民利益。事实上，过去在计划经济下，政府所以必须干预、控制粮食、棉花等重要农产品的生产、经营，是为了以低于市场均衡的价格从农民那里取得这些产品来支持重工业的优先发展，由于，要以低价取得多于农民所愿意生产和交售的数量，只好用行政手段来控制这些农产品的生产和流通。在市场经济下，进行的是等价交换，只要给予足够的价格刺激，自主生产的农民必然会生产足够的产品来满足市场的需求。一旦给予农民完全的自主权，乡镇政府不必再去控制农民的生产和经营，大部分干部和工作人员成为多余，精简乡镇政府机构才会成为可能。
在精简乡镇干部和工作人员的同时，还要下大力气改革乡村人事和财务制度。乡村干部之所以有积极性加重农民负担，就是因为他们可以不受监督地支配、使用这些收入，而且这些收入的获取很少受到强有力的约束，在手段的使用、征管范围和数额的确定方面十分随意。为了从根本上减轻农民负担，必须改革现在的乡镇政府的人事制度，乡镇政府的干部和工作人员的数量由上一级政府根据国家法律、规章来核定，乡镇政府不能便宜行事自聘工作人员。同时要改革和统一现在的税、费制度，将各种合理的统筹、提留变成正式的税收，并且，取消现有的乡镇财政所，乡镇级财政收支实行以县为单位的统一管理。由国家核定的干部和工作人员的工资和福利由县级政府从财政税收中直接支付。只有不允许乡镇政府收取除了正式税收之外的任何费用，并且不允许乡镇政府自己收钱自己使用，才能真正落实农民的负担不超过上一年人均收入5％的政策，否则乡镇政府必然会有办法突破这个限制，而且，会在越穷、越需要减轻农民负担的地方越是这样。
为了进一步保证减轻农民负担政策的落实，可以考虑实行县级和县级以下财政收支完全公开制度，因为县、乡、村财政或财务活动都不涉及国家秘密，没有理由不让人民群众知道。公开财务活动有利于群众监督，避免各种形式的腐败和浪费，从而有利于提高资金利用效率，节约资金支出。当然，这涉及到建立、健全基层民主制度的问题，至少村级民主选举做法应尽快在全国推广，并采取有效措施强化人民群众对乡镇、县级政府的监督。
减轻农民负担和农民问题的解决最终离不开发展经济。经济发展了，农民收入水平提高了，县、乡、村经济实力增强了，农民负担问题自然就会消失。制约农村经济进一步发展的最大障碍仍然是过度的行政干预。现在不仅县、乡政府经常干预农民的生产经营活动，连村级组织在农民面前也成了权力极大的家庭生产经营活动的干预者。实际上自1984年以后，农村市场化改革基本停滞不前，甚至在某些方面有所倒退，已经归还给农民的权力有的重又收回。既然实行市场经济，各级政府和村级组织就应该放弃对农民生产经营活动的行政干预，生产什么，生产多少，如何生产，为谁生产，这些市场经济中的独立商品生产经营者应具备的最基本权利都应属于农民，其它任何单位和个人不应不负责任地横加干预。从实际情况看，地方政府和村级组织对农民家庭生产经营活动的干预绝大多数甚至在表面上都并不具有任何正当的理由，比如强迫农民种植某个农作物品种或使用某种要素投入，往往是为了兜售政府机构销售的种子或其它农业生产资料。农民是理性的，尤其是在温饱线上的农民，为了生存和改善生活，他们必然会对各种开支精打细算，对各种机会想方设法去争取。不要不相信农民群众的创造力，农村经济和社会情况极为复杂，和农民不具有同等切身利益的政府很难和农民做出同等细致的计算和精明的反应，因此在农业生产经营方面并不比农民高明，试图干预农民的生产经营活动是极不明智的。回顾二十年来的农村改革历程可以发现，无论是家庭联产承包责任制，还是乡镇企业，无一不是农民自己的发明创造。因此，完全有理由相信，只要赋予农民充分的生产经营自主权，农民可以很快适应市场经济新形势，创造出新的令世人瞩目的业绩。
赋予农民充分的生产经营自主权并不意味着政府在农村经济发展过程中无事可做，或是可以袖手旁观，其要义无非是在市场经济中政府的职能必须做出相应的调整。其实，在向市场经济过渡的过程中，政府在农村经济发展上，具有许多无可旁贷的责任，其中首要的是培育和完善全国统一的大市场。经济发展要求市场规模越大越好，全国必须形成统一的大市场，这样才能发挥各地区的比较优势，实现规模经济，优化资源配置，提高资源利用效率，加快经济发展。全国统一的大市场形成以后，贫困地区可以充分参与全国的经济发展，分享经济发展的好处。贫困地区经济活动成本会因此大大降低，资源可以方便地开发出来，在与外界进行经济往来中抓住机会，较为方便地得到市场、技术等方面的支持。全国统一大市场的形成会加速资源在地区间的流动，贫困地区劳动力便宜，可以大量向经济发达地区输出劳动力。农民外出务工经商为贫困地区赚取了大量收入，改善了农民生活和生产条件，乘数效应显著。外出务工经商也开阔了农民视野，使他们熟悉了现代市场经济运作方式，“干中学”成为农民人力资本积累的重要而又廉价的途径，许多人回到农村后即开始模仿发达地区进行创业，成为农村脱贫致富的带头人。可以说农村劳动力流动是贫困地区农民参与全国经济发展，分享经济发展成果的最直接方式，十分有利于促进贫困地区经济发展，缩小地区之间、城乡之间的发展差距，任何阻碍农村劳动力流动的做法都是不可取的。
现在之所以没有形成全国统一的大市场，主要是因为各地区经济封锁和地方保护主义严重，这些都是政府行为，是地方政府对经济活动的不适当干预。因此，建立全国统一的大市场必须打破地区封锁和地方保护主义，要求地方政府放弃对经济的不适当干预。从理论上说，地方政府，特别是县级和县级以下政府，没有权力、也没有必要干预经济，因为宏观经济调控职能属于中央政府。
建立全国统一的大市场，还要求各级政府在发育市场的软体建设上做出决定性的贡献。交换是市场的基础，而产品和要素的交换只有在两个所有者的效益都能增加时才会出现。交换的风险越低，交换的效益越大，参与者就越踊跃，市场就越活络。同时，随着市场的深化，生产者所将面临的风险也越大。各级政府在降低市场交易风险方面负有很大的责任，并可做出很大的贡献。从表面上看，商品交易是商品从一个所有者转移到另一个所有者的手中，货币则和商品成反向的流动。但是商品交易的本质是所有权的交换，所以，只有在所有权界定清楚的情况下，商品的交易才能顺利进行。以法律的方式界定各种要素和商品的所有权和以法律的方式来保障所有权，是各级政府在发育市场、促进商品、要素流通方面无可旁贷的责任。
市场的风险在很大程度上是生产和经营的盲目性造成的。信息越充分，生产的决策越准确，市场的风险就越小。但收集和处理信息的外部效应很大，即一方面它的一次性投资很大，另一方面所得的信息可以以供给的边际成本接近于零的方式让众多生产者分享。这些信息完全由单个农民自己来收集和处理，显然缺乏经济合理性。所以，各级政府在这方面应该发挥积极的作用，定期或不定期地发布商情预报指导生产，以减少单个农民生产和经营的风险。
另外，全国统一大市场的形成需要有比较完善的交通运输、通讯等硬体基础设施作支撑，这主要依靠各级政府的投资。基础设施是穷人成功的梯子，是将贫困地区、农村地区和先进的城市联系起来的纽带，贫困地区和农村基础设施更加落后，更需要得到政府的帮助。但是，贫困地区和农村地区的基础设施项目的投资规模一般不大，投资较为分散，如修筑乡村公路，架设乡村电网，与全国性大项目相比，虽然意义同样重大，但不那么引人注目，从追求短期政绩角度考虑，并不一定是县级以上政府的最佳选择，因而比较容易被忽视。乡、村政府对这种基础设施投资往往力不从心，缺乏必要的财政资金保障，只能伸手向农民要钱，加重农民负担。这是贫困地区和农村基础设施建设长期滞后，农民负担苛重的重要原因之一
在我国当前的经济情势，对于农村基础设施的投资具有特别重要的意义。今年为了保证国内生产总值增长率达到8%，政府决定启动财政政策、加大财政投资的力度，试图以此刺激总需求，带动经济增长。但是，财政政策也有一个效益问题，需要选准投资方向和项目，这样才能取得较好的经济和社会效益。从现实情况出发，对农村地区和贫困地区基础设施投资是最佳选择。因为在这方面的投资可以说是一石数鸟：一来，这是增加农民收入、解决农民问题的重要措施；二来，这些项目和大的基础设施项目比，规模小、启动快、雇佣的劳动和国内的投入要素多，对国内经济增长和解决就业问题的贡献率较大项目大；三来，短缺经济在我国已经结束，市场普遍进入相对过剩的买方市场状态，扩大总需求对经济发展具有十分重要的意义。当前房地产业和汽车业被一些人视为新的支柱产业，但是在现有的居民收入水平和社会体制下房地产市场和汽车市场很难有大的作为。许多人也把眼光转向农村市场，但是开发农村大市场的努力已经有好几年了，效果却十分不佳，一个重要原因就在于农村基础设施太落后，缺乏形成有效市场需求的基本条件。农村地区，特别是贫困的农村地区，交通、通讯、电力、自来水等基础设施十分落后，不但供应不足，而且质次价高。最典型的是电力供应，许多农村地区电力供应不稳定，经常拉闸限电，电价又高出城镇地区一倍以上，出现一方面全国许多发电厂设备利用不充分，电力生产过剩，另一方面广大农村地区电力供应紧张的怪现象。家用电器市场过剩十分严重，许多家电厂商虽然也看到了农村家电市场的巨大潜力并很早就着手开发，但是效果很不理想，原因就在于农村电力供应问题严重，而且不是单个厂商能够解决的。因此，无论从加快贫困地区经济发展、解决农民问题出发，还是从刺激国内总需求，以保证国民生产总值年均增长8％的目标出发，向农村地区和贫困地区基础设施进行投资都是中央、省、县级政府的明智选择，也是义不容辞的责任。
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