征地制度改革是今年一号文件提出的重大政策课题。为了对这一问题提供分析支持和政策建议，北京大学中国经济研究中心与耶鲁大学中国法律研究中心于2004年2月27和28日联合举办“中国征地制度改革”国际研讨会。中美两国经济学家、法学家、政府官员在这次研讨会上对中国征地制度改革进行了广泛而深入的研讨。我们通过六期简报对这一会议加以报道，本期简要报告2月28日上午研讨内容，主题是有关征地制度改革的法律修改与政策建议圆桌讨论。
周其仁教授发言
首先由周其仁教授归纳了征地制度有关法律政策制定若干重要问题，并对这些问题发表了自己的观点。这些问题包括土地涨价到底应该归谁的问题，征地权问题，把被征地农民列入社会保障问题，开放土地一级市场问题，准许集体土地进入市场问题，批租期限和集体土地进入市场方式问题等。周教授还提出了他的关于土地改革立法程序建议。具体内容请参见本次会议报道简报之二、三。
美国农村发展研究所（RDI）Brian 律师发言
Brian律师提出了三个阶段改革步骤建议。第一阶段，要改变征地制度中的激励机制以减少地方政府的寻租机会。可以说，征地过程的各利益群体中，农民是最为弱势的，因此需要相应的政策与法律的修订来保护他们的权利。同时，保护农民的权利重要的是防止他人（包括政府）对农民土地资产权利的侵犯。在不根本改变农村产权制度的前提下，通过保护农民权益办法缓解当前的矛盾冲突。
第二阶段，政府要完全退出非公共用途的土地农转非过程，要将政府的征地权限制在公共用途上。政府不能参与到私人建设的谈判过程。此外，赞成周其仁教授提出的即便是有关公共用途时，只要谈判能够达成协议，国家强制征地权也不要动用。
第三阶段，重新制定农村产权制度。对于中国而言，根本性地修改产权制度，向私有产权制度的转变或接近。这可能是一个较为长期的过程。
第一阶段中可以进行几方面工作。第一是稳定农民土地产权。2002的《土地承包法》是向这个方向迈进的一大步，但《土地承包法》生效以来，公众对农民所新拥有的权利了解有限，这些权利也没有得到有效保护。因而切实实行《土地地承包法》具有重要意义，这不仅会通过提高农民的积极性来促进投资，提高生产力，提高农民收入，而且也是发展土地市场（出租市场与转让市场）的一个起点。这样就可以同时提高土地的价值，而且有助于发现市场价格，目前在中国，土地市价很难确定。
第二，与《土地承包法》实施相适应，必须明确宣布当土地被承包后村集体就不可以再调整土地。在《土地承包法》中，土地承包权在30年的承包期内是不允许被重新调整的。作为例外情况，如在自然灾害等特殊情况下允许再调整土地承包权。我们认为，需要明确规定，土地征用是不属于这类允许再调整土地承包权的特殊情况。第三，具体界定国家可以征用土地的公共用途。
第四，基于土地的最终用途或市场价格,提高给由于公共用途的被征地的农民的补偿标准。现在的《土地管理法》设定的补偿标准过低，没有体现30年土地承包权的合理价值。改变这种状态的一种方法是确定补偿标准最低限，而不是制定最高限。我们也希望更进一步地提高公共用途的征地补偿费，向市场价格的靠近。在中国部分有可能确定土地市场价格地区，建议尽快地建立相应机制。
第五，要将更大比例的征地补偿费给农民。基于农户30年的承包权意味着绝大部分的价值属于农民，这接近完全私有产权。农民应该被授权享有绝大部分的补偿费，作为一个中间步骤，至少75%的补偿费应该归农民所有。
第六要赋予农民直接参与征地过程权利。这对于获得农民对征地过程的了解与支持是非常重要的。许多案例表明，很多农民对补偿费了解非常有限。让农民更早、更直接地参与到征地谈判过程中，缓解目前社会不安定问题。第七要认真研究地方在征地制度改革方面提供的经验。
在第二阶段，建议政府要完全退出私人用途的土地转移。首先要消除农村土地与城市土地的区别以及农地与建设用地的区别，以简化土地管理制度。其次要在所有私人用途的土地交易中，允许集体、农户、开发者直接谈判确定一个市场价格，决定何时何地将农地转化为非农用地。正如我们前面提出的，在实施这一步之前，必须先保护农户参与这个谈判过程的权利，以及获得绝大部分补偿的权利。在公共用途的征地补偿中，如果第一阶段没有做到以最终用途的市场价格为标准，在这一阶段，则应该向这个方向转变。
在第三阶段，要修改农村产权制度。给农民一束完整的权利非常重要，我们建议进一步接近完全的土地私有制。具体的步骤包括，延长土地使用权，明确使用权可以继续保留，如果可能的话，转向土地的农民私有制。其次是取消所有施加在农民土地转让上的限制。取消目前对土地转变用途、及权利转移的限制。再次要引入农地的抵押权。这不仅对于农村的经济发展有重大作用，而且对土地市场的运行有重要意义。又次要规定土地的使用权或所有权完全可以继承。最后要建立一个统一的土地产权登记制度，使土地开发商或想得到土地的农民可以从中了解到土地的法律权利的归属。
Ellickson对Brian发言作了三点补充。第一，在第一个阶段，正如周其仁教授提到的，应该先让30年的承包权可以自由流转，这将会对农民的福利有很大改善。此外，如果存在自由流转，就可以产生土地的市场价格，公共用途中的征地补偿就可以参照这个市场价格来定。第二，在第一阶段而不是第三阶段，就可以试行改进土地的登记制度。在第一个阶段，租用土地时就可以通过登记记录下来。
第三，土地继承权极为重要的，如果权利在原权利人死亡的时候就消失，显然其他人就不大愿意去买这样的权利。可以在第一阶段就规定30年承包权是可以继承的，可以根据使用权人（农户）的意愿来继承。授权农民可以抵押现有的30年的使用权将会给农户带来重大的利益。一个好处是，如果他们需要去投资购设备，他们就可以通过抵押他30年的土地使用权来获得资金。另一个好处在于，这将进一步限制政府调整农地的权力与征地权力的滥用，因为这样不仅农户会反对，出借资金方也将反对这种权力的滥用。
项兆伦局长发言
他指出政策制定过程中存在七点较大认识分歧，需要在改革政策设计过程中研究分析。第一，部分农民集体土地进入非农建设用地市场会不会导致建设用地总量失控。还有人认为，如果缩小征地范围，那就意味着国家放弃对土地供求的总量控制。第二，政府是不是继续垄断土地经营的一级市场。现在这个做法又有另一个理由，认为只有政府垄断才能控制建设用土地的总量，如果政府不能垄断，土地供应量势必严重失控。第三，按原用途补偿是否合理。这在土地学界是有两个根据,一个是“涨价归公”理论，一个地租理论。现在有的部门对这个理论做了一点修正，认为按原用途补偿是不够的，要加上社会保障。那么这样补的根据是什么？第四，给农民合理补偿，特别是按市价补偿会不会影响国家的建设速度。第五，实施城市建设规划是不是要全部征地？什么是公共利益需要，理解上有很大分歧。一种观点是认为凡是可以促进经济发展增加税收的就是符合公共利益的需要。另一种观点，实施城市规划属于公共利益的需要，而规划是具有强制性，如果不强制地征地，就会出现城市中间的插花农田,搞得城市不像城市，农村不像农村，这个观点是现在规划扩大到哪里，地就要征到哪里的重要根据。第六，征收、购买农村土地，是不是要一家一户地跟农民协商？有人认为，征地只能跟乡村集体经济集体组织，而不可能与一家一户农民协商，因为成片的规划，成片的征地，搞的是大项目，怎么可能一家一户地去做工作。第七，公民对征地有争议，可不可以向法院起诉？我们现在的规定没有给农民起诉的权利，只有一个仲裁的程序，并且也没有对征地目的可以提起诉讼的规定。现行法律规定，对征地补偿的标准有争议的，由县级以上的地方政府负责协调。协调不成的，由批准征地的人民政府解决。但这个规定现在有一个操作问题，就是我们很多的征地项目是由国务院与省政府来审批的，国务院与省政府又怎么面对成千上万的征地项目，面对千家万户的纠纷与争议。
中国土地学会黄小虎秘书长发言
他针对周其仁教授发言作了一个回应，同时提出了自己的政策建议。关于土地增值分配问题，他赞成周其仁教授的建议，建议通过财产税与所得税来取得政府一部分增值收益。但他提出在理论上还与周教授不太一致。他认为这个问题涉及到价格的形成机制。与其他商品相比较，地价与其他商品价格的形成机理是不一样的。其他价格是供求在起作用，供求价格是围绕价值波动，其他大件商品也有租金，那个租金本质上是价格的分解。地价与地租的关系正好相反，地价是地租的资本化，也就是地价的本质是地租。地价实际是社会总产品利润的分割。它是权利人凭借权利参与社会剩余产品的分配。这与其他商品的价格不同，不能简单类比。地价的上涨，所有者凭借所有权获取地租，使用者如果有投资，级差收益将由他获得，如果租期到了，级差地租二转化级差地租一。现在还有一种情况，土地增值如果是整个周边环境变化造成，涨价归公归社会不能说没有道理。问题是怎么拿？过去的办法是不符合市场经济规律的。这也是现在要改的。具体的分配，怎么拿，我的意见和周教授的是一致的。
他还对土地登记制度做了评论。土地局成立就建议改革土地登记制度。现在还没有做到统一登记，房屋是由房屋部门登记，树木是由林业部门登记，只有光凸凸的地是由土地部门来登记。实际上是将土地登记分割开来，缺少一个统一的登记。应该是地上物、地下物都纳入土地登记，包括房屋。这是一个基础性工作，以实行土地的财产税为例，财产税是要评估土地价值的，谁评估，现在是管土地的部门评估土地，管房屋部门评估房屋，将来怎么评估？我预计这些基础性工作要是不做好，很可能税务部门在开征财产税时，由于现有两家都是分割的，税务部门会再搞一家评估机构。
潘明才司长发言
他主要就美国专家建议谈了几点看法。他认为下一步征地制度改革方向，是要按照市场经济规律来保护权利人的权利，按市场价格来补偿，要公开接受各方面监督。路子怎么走？有四点中国国情比较值得注意。
第一，在中国土地还是公有制。将来农村土地要不要实行私有制，这个问题现在很难回答。但可以说在现阶段还做不到。在公有制的情况下，怎么强化权利人权利？现在的村委员等集体都是虚设，权力都集中在村长、书记那。这些村长书记并不代表着农民的利益，所以我们在考虑怎么强化农民个人的权利。应该强化登记，统一登记，明确权利人权利。
第二，中国是一个人多地少的国家，征地制度改革也要有利于土地资源，特别是农用地的合理配置、开发利用。粮食安全是中央最关注的，农民可能不考虑这些问题，农民在创收过程中如挖鱼塘、种果树，实际上是破坏耕地。但国家要从大局上考虑这个问题。目前，受利益的驱动，现在有些地方，出现了政府和农民的“夺地大战”：政府经营土地，经营城市，搞开发区；农民通过土地流转，搞非农建设。从政府到农民，土地都是很重要的财源，这也造成了建设总量失控，土地持续混乱，所以我们正在搞治理整顿。
第三，中国还处在发展阶段初级阶段，也处在一个很好发展机遇，要利用这个机遇加快发展。征地制度改革也要有利于这个发展，中国地域辽阔，地区差异比较大，政策绝不能搞一刀切，也不能大起大落，要不然会引起经济动荡与社会不稳定。
第四，关于土地有偿使用。有偿使用的办法确实解决了改革开放时期建设资金短缺的问题，对整个市场经济的推动起了很大的作用。现在西部的同志提出来，如果把这个制度改掉，那么对西部是会影响的，西部缺资金也想靠土地推动发展。
RDI律师李平先生发言
他就“公共利益”界定提出具体建议。限定征地规模，与公共利益如何界定有关。中国是成文法国家，需要法律界定。各国对公共利益界定主要有两种方法，一是一般原则界定，中国目前是这样，美国也是这样。但这种界定不符合中国国情，中国现在大量的征地都是在公共利益的名目下达成私人目的。另一种方法是列举法，列举法又分为排他性列举与包容性列举。排他性列举法，就是除了列举出来的是属于公共利益，其他的都不是；另一种是包容性列举法。为此RDI根据多年的研究认为，根据中国国情与国际上的经验，采取这种包容性列举可能比较适合中国。
国家可以根据公共利益需要，依法征用农村集体所有的土地。国家征地的目的必须是下述用途：第一、交通用途，包括道路、运河、公路、铁路、人行道、桥梁、港口、码头和机场等；第二、公共建筑物建设用途，包括学校、图书馆、医院、低收入家庭的住房等；第三、•军事用途；第四、公用事业用途，包括饮用水、排污系统、电力、通讯、燃气、排灌工程、水坝和水库；第五、公园、操场、花园、运动场和公墓；第六、对国民经济至关重要且经国务院批准的重大经济发展项目；第七、其他经国务院批准的重要公共用途等。
其他人自由发言
中国扶贫基金会高级顾问罗小朋先生发言高度评价周其仁教授的观点，认为周教授发言相当于一场新的土地革命宣言。他还提出一个具体政策建议，建立一种机制使得地方官员将个人利益与地方的长远利益更一致，从而使得许多改革成为可能。
刘守英研究员发言，认为前面许多发言实际上还是假定一个很善良的政府，而在土地问题上，实际情况可能不是这样。他提出应当假定征地制度改革是很困难的，总的思路是怎么约束有可能做坏事的政府。他指出，集体建设用地进入市场和征地制度改革是具有同等重要性的。现在问题的一个根源是，农地在农业用途时，它的收益权、使用权、转让权是清楚地属于农民的，在转成建设用地时，政府就说，这地不是农民的。
周其仁教授有一个重要观点，土地产权里最重要的一点是如何将农民的转让权延伸到非农用途上来。他也认为这是改革的根本方向。集体建设用地直接进入市场经过广东这十几年的改革实验，它也遇到了问题，第一个问题是这种模式整个是在一个非法状态进行的。这几年大量的土地案件是因为集体建设用地进入市场的非法性。在非法的状态下，当企业规模壮大后，特别是当企业要上市的时候，就遇到土地的估值问题，就是土地到底是谁的问题。这类问题，如果在法律上没有解决，发展初期还可以，企业要有更大发展是很难的。
林毅夫教授发言表示对周其仁教授所提六点意见中的后面五点完全赞成，但对第一点关于涨价要不要归公问题做了评论。第一，一般商品的涨价受市场影响而变化，从长期来看，涨跌相互抵消，不会永远涨。土地不一样，在一个快速发展的国家里，长期来看，地价不断上涨，偶尔会跌，但长期趋势上涨。地价不断上涨是级差地租不断变化结果，这又是经济增长、活动量增加对某些特定地点的土地需求的增加，而这种土地需求增加是整体社会活动的结果。
第二，土地的涨价具有区域性，利益分配往往集中在一群人上，特别是地点造成的级差地租变化。任何制度的设计要考虑两个主要原则：公平与效率。从效率上看，全部的涨价属于农民所有是最有效的。而从公平角度看，还需要考虑通过课税来使社会分享增值收益。是不是可以利用所得税来分享土地增值收益呢？其他的所得收入基本上是劳动收入，而土地增值收益基本上是不劳而获，用所得税跟其它的收入放在一起来解决土地级差地租的涨价归公，就会遇到一个两难问题，如果这个税率定了高，就会影响劳动积极性；如果税率定得低，有利于劳动积极性，但级差地租大量进入少数土地所有者手中，显然是不公平的。所以根据土地的特性，从公平与效率角度看上，部分涨价归公可能有道理的。
但他也不同意某些学者按原来农业用途补偿的观点。他提出台湾的解决方式，一是看附近的地价多少，然后政府公告地价，老百姓可以接受政府的公告地价，也可以自报地价。然后根据公告地价（没有异议）或自报地价（对公告地价有异议）来扣土地税，二是将来如果发生土地交易，交易价与公告地价或自报地价的差就是土地增值部分。
耶鲁大学法学院Rose教授发言提出三点分析。第一，关于分配增值收益分配。根根产权的传统定义，产权所有者是指剩余索取者，即所有者可以获得扣除掉所有成本、税费等费用后的所有剩余。所有者是风险的承担者，可能获利也可能受损。所有者最坏状态是，他人可以在所有者获利时进行剥夺，而只留给他受损的可能性。假设所有者可以从土地短期涨价中获利，土地价格变化将给政府提供地价变化信息，政府可以据此课税。这意味着在长期至少相当一部分土地涨价可以由政府征税获得用于公共开支。
第二，关于企业必须与大量的权利人谈判的问题。有人担心这样谈判成本太高，或者担心土地价格会变得很高以至于对企业相当不利。解决这个谈判成本的一个办法是，企业向权利人群体提供一个价格，让他们自行讨论作为一个群体是否接受这个价格。对于第二种担心，她提出两点解释。首先，当企业可以直接与权利人谈判时，由于有很多不同的权利人群体，因此企业也可以选择要不同地方的土地，因此，土地的价格甚至可能降低。其次，企业若不需要与权利人谈判，则企业就可能不完全承担相应的土地成本，这不一定是一种有效率的办法。
第三，如果土地权利是得到有效保障的，则土地农业用途的价值将很可能会提高。如果权利是有保障的，农民会更愿意在农地上投资，进行更有效的生产，从而土地的农业用途的价值也会提高。企业也会倾向于使用那些农业用途价值低的土地，使得更多适合农业用途的土地得以保持农业用途，这样粮食安全问题才能更好地得到解决。
北京大学中国经济研究中心柏兰芝教授结合台湾等地的经验对涨价归公问题也发表了看法，同时也强调了征地与规划的关系。她指出，在台湾征地时政府是会发布公告地价的，老百姓往往不满意，于是通过吵闹最后的成交价有时甚至高于市价。在历来被评为市场最自由的地方香港，政府对土地一级市场的总量控制是非常严格的，这有很多好处，也有很多坏处，包括提高进入门槛等。
柏教授建议，由于土地的地方性，可以将是否要打破土地一级市场的垄断决定权下放给地方政府。关于规划与征地的关系问题，是不是规划到哪里就征地到哪里？柏兰芝助教授强调重要的是规划是怎么决定的？土地的增值与征用后不同用途是相联系地，也就是与规划是相联系的。希望在修法过程能够把城乡二元对立的土地制度并轨。同时也希望能在修法中解决现在城市国有土地所面临的问题，毕其功于一役。城市的土地，老百姓是有使用权的，但现在没有得到有效的保障。我们现在不是只有农民才受到征地的迫害，城市里面的无论是四合院的老房子还是中产阶级的房子，说征地就征地，说拆就拆。所以这不仅仅是农民的问题，而是说整个法律对使用权的保护无力，征地权用的范围太模糊、太宽泛。老百姓手上拥有的土地使用证可以说是基本无效的。希望这个问题可以在将来修法的过程中得到讨论。
南京农业大学曲福田教授提出几点评论和建议。第一，应解除农地的用途管制与价格管制这样的双重管制。土地类型的划分是非常有意义的，但在价格上不要进行管制，这样原用途的价值加上未来用途的价值就会慢慢反映为农地价格。第二，对土地增值征税时，所得税不是最好方式，财产税可能是最主要的，还可以考虑耕地占用税等。第三，试行集体建设土地直接入市。将现在的试点经验好好总结，我觉得可以在较短的时间里推出集体建设土地直接入市的试行办法。在集体建设用地进入市场前一定要处理好集体与农户的关系、集体与农户以什么权利进入市场。我认为，有些地方总的征地补偿还是较合理的，但农民只得到很少的利益。能不能试行国家与农户的复合产权制度，处置权与管制权归国家，剩下的都给农民，取消集体。我觉得长远地看应该是这样。第四，将当前的改革与远期的目标结合起来。社保不是征地问题的根本性的办法。第五，应该着手制定统一的土地法。
周其仁教授总结
周教授首先肯定了本次研讨会所取得的成果，然后就如何看待、处理各方在认识上的分歧，以及今后各方努力的方向作了一个纲领性的总结。他认为研讨会形成的共识主要有如下几点：
1、改革现有的征地制度。城市快、工业化发展这么快是中国的机会，是包括农民在内的最大利益的所在。问题在于，在现有征地体制下实现城市化和工业化，所产生的负面代价太大，在效率和公平上都存在严重问题，所以要改革现有征地制度。
2、缩小征地范围。在征地范围适当地缩小严格以后，不断发展的工业化、城市化需要的土地怎么办？我们的想法，就是没有把握时可以试试看。现在不能说到底未来土地市场怎么样，到底是集体权进来，还是农民权进来。可以先在一些地方，经过国家立法的授权，经过国务院同意，进入实行。先形成一些地方性的法规，再来形成全国性的法规。因为任何东西都是要经验基础。
3、提高征地补偿。提高征地补偿，一定会增加成本，财政部有意见，市长们也会有意见，要考虑。怎么平衡？我们的看法是，要防止出现其他带来长远不良后果的东西。不能什么矛盾都靠进社保来解决，将来的问题可能会比较大。我们要把眼光放得长远，不是只对一届负责任。
4、启动现有征地法规的修订。到底将来会改成什么样，是各方博弈的结果，将取决于各方努力。
