征地制度改革是今年中央一号文件提出的重大政策课题。为了对这一问题提供分析支持和政策建议，北京大学中国经济研究中心与耶鲁大学中国法律研究中心于2004年2月27和28日联合举办“中国征地制度改革”国际研讨会。中美两国经济学家、法学家、政府官员在这次研讨会上对中国征地制度改革进行了广泛而深入的研讨。我们通过六期简报对这一会议加以报道，本期简要报告2月27日下午研讨内容，主要包括两方面议题：我国现行征地制度现状与问题，中国征地制度改革的地方经验以及相关国际经验。
国土资源部耕地保护司潘明才司长发言
他作为主持人从决策部门需要角度再次强调了本次研讨会重要意义。他认为当前征地工作大量矛盾，除了执法不严格和不到位原因，主要是现行征地制度存在问题，因而改革是根本解决这些问题的必由之路。1999年国土资源部设置了专门机构进行相关研究，在19个城市做试点工作，为征地改革提供了思路和经验。总的体会是征地改革复杂、涉及面广、政策性强，涉及到土地产权制度问题、经济体制问题、收益分配、国家集体个人关系处理的问题、国家经济社会的发展问题。征地问题不仅是土地问题，还是经济问题、社会问题、法律问题、政治问题。应按市场经济规律来设计，根据具体国情又要求处理好各方面的关系。从改革来讲，要设立目标，又要稳步渐进。希望可以通过讨论得到好的思路和方法
中央财经领导小组项兆伦局长发言
他发言题目是“征地制度改革的主要环节”，主要讨论了四个环节问题。
土地利用总体规划和土地用途管制
土地利用总体规划是土地用途管制的依据。严格的规划是实行严格的耕地保护制度、控制非农建设用地总量的根本保证。制定好规划，管好规划，才能管住征地和用地规模。现在的问题是：规划管不住用地，甚至规划成为多征多占农地的依据和手段。不少地方随意修改土地利用总体规划，把大量农地包括基本农田纳入城镇规划范围，一概征用，搞所谓的土地储备和经营城市，以地生财。
造成这种情况的原因，一是对宪法规定的城市土地属于国家所有，缺乏必要而明确的解释。城市扩大的部分、规划内将变成城区的部分是不是属于国有，怎样变成国有，宪法没有规定，土地管理法也没有明确。实践中往往变成城镇建设规划扩大到哪里，土地就要征到那里，土地所有权必须变更到那里。
二是编制和修改规划缺乏严格的程序和制约。用地的权力和好处在政府，编制和修改规划的权力也在政府。
三是利益驱动。规划管不住，根子在于管规划、管土地的政府可以经营土地。既然有心占地，占地有利，就必然无心管地，规划失控。有一种意见，认为只有政府垄断土地经营，才能有效控制建设用地总量，不然就会导致用地失控。这不符合事实，理论上也有问题。控制建设用地总量，关键是对土地用途管制，不论是通过征用或征收取得土地，还是通过市场取得土地，都要符合用途管制。我国现行征地制度有两大支柱,一个是政府垄断经营土地一级市场,一个是征地按土地的原用途补偿。垄断土地一级市场，就要对无论是否符合公共利益需要的所有用地项目一概实行征用；按原用途补偿，又将农民集体和承包农户完全排斥在土地增值收益的分配之外,实现低进高出。这就便于政府和其它用地单位廉价、快捷、成片取得农民集体土地。滥用征地权、利用征地权寻租、农民权益受害等诸般积弊，这是重要根源。
解决这个问题一要将城镇规划调整与土地所有权改变脱钩。要规定城镇建设规划扩大以后，规划区内的农民集体土地，除国家为公共利益的需要实施征地的，不管是否转为非农建设用地，仍保留集体所有性质。取消农业户口的地方，原农民集体的土地所有权和原农户的土地承包经营权不变，居民根据承包土地取得土地收益。撤销村组建制的地方，应在原来的集体经济组织基础上，成立集体资产的管理机构，负责土地收益的管理和分配。这样，政府不能通过扩大城镇规划多征地，可以降低政府随意调整规划的经济动因。二是要规定更加严格的规划编修程序，切断调整规划与滥占耕地、以地生财的联系。要明确规定，编制和修改土地利用总体规划属于重大事项，不仅要经过政府，还要经过人民代表大会。土地利用总体规划的编制、修改的批准权不准下放。土地利用总体规划确定的基本农田保护区要落实到地块，不经严格的程序不得调整。三是要改变政府垄断经营土地一级市场的体制。
征地目的和范围
需要解决四个问题。一是将征用和征收分开。现在我国土地征用制度，实际包括了征用和征收两个概念。最近中央修宪建议将原来的征用表述为征用和征收。国家为公共利益的需要，可以征用或征收农民集体土地。征用是在紧急情况下，国家强制性使用农民集体土地，并给予适当补偿。征用不改变土地所有权，使用结束后应及时恢复原使用条件并退还。征收农民集体土地，应当严格用于不以盈利为目的、为社会公众服务、效益为社会共享的公共设施和公益事业，以及关系国家安全和国民经济命脉的重大经济发展项目。
二是要明确规定一般经营性项目用地不能启动国家征地权。需要使用农民集体土地的经营性项目，必须符合土地利用总体规划和城镇建设规划，通过有形土地市场，取得农民集体土地使用权，并依法办理土地登记，这里需要特别明确两点：1、允许进入市场的农民集体土地，是根据土地利用总体规划可以进行非农建设的土地。2、农户是进入市场的承包地使用权交易的主体。农民集体和农户可以在土地利用总体规划确定的非农建设用地范围内，按照城镇建设规划规定的用途，以土地使用权入股、租赁等方式参与经营性建设项目的合作开发，也可以由承包农户自行开发经营。承包农户不愿意放弃务农，或者不接受用地单位单方面提出的土地使用价格，用地单位应当另行择地，任何人不得强迫农民放弃土地。
三是要明确规定对不符合公共利益需要的征地项目，对违反土地管理法律法规、土地利用总体规划和城镇建设规划，擅自占用农地进行非农建设的，应责令当事人拆除建筑，恢复土地原状，不得用补办手续的办法承认既成事实。现在的土地管理有个很大的漏洞，就是补办手续，不少违法违规占地通过补办手续最终实现合法化，导致很多人心存侥幸，甚至有恃无恐地滥征乱占耕地。
四是要明确规定政府及政府部门不准从事土地经营。要按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求，把土地管理和土地经营彻底分开，政府履行土地管理和土地市场监管的职责，土地经营由市场主体来承担。这个问题的根子，又在政府垄断土地一级市场的体制上。
征地补偿和安置
其中涉及四件事。第一是补偿原则。按土地原用途补偿，不符合市场经济的基本原则和常识，也不符合16大关于各种生产要素按贡献参与分配的原则，客观上损害了农民权益，造成大批被征地农民生活水平下降，甚至生计无着。农地是生产要素，其价格要根据市场供求关系来定，农民的土地承包经营权是产权，其价格要由盈利能力来决定。要从土地既是农民的基本生产资料又是基本生活保障的实际出发，尊重农民对土地具有物权性质的使用权和收益权，合理补偿被征地农民，保证农民的生活水平不因征地而下降，保证农民失去土地后有能力继续从事生产经营，保证失地农民得到可靠的社会保障。要根据被征土地的未来用途、区位、质量、供求关系等因素，结合当地城镇居民社会保障水平和被征地农民未来生存发展的需要，重新制定评估办法，合理确定征地补偿标准。
第二是征地补偿费的分配。土地管理法实施条例规定，土地补偿费归集体经济组织所有。这将农民对承包地享有的长期稳定收益权，上收到集体经济组织，不仅损害了失地农民的权益，而且给乡村组织通过参与征地，谋取土地收益提供了经济动力。这个规定已不符合农村土地承包关系实际，与土地承包法关于土地流转收益归承包农户的规定也不衔接。土地补偿费的分配重点应当是失地农民。农户拥有的土地承包经营权是产权，是物权。农地转为非农用地，收益主体应当是原承包农户。因此，要明确规定：征用、征收或使用未承包到农户的集体土地的，征地补偿费或土地使用费支付给集体经济组织，纳入集体公积金管理；征用、征收或使用农户承包地、自留地和宅基地的，征地补偿费或土地使用费支付给农户，集体经济组织对农户承包地有投入的，可根据投入情况支付部分给集体经济组织。乡村公益事业建设占用农户承包地，要比照国家征收办法给予农民合理补偿。
第三是农民的房屋产权确认。房屋是农民最重要的财产，但一直没有得到承认和尊重。不承认农民房屋是商品，不给农民发房产证，规定农民房屋不准买卖，而且遇到征地拆迁，农民房屋只能作为一般地上附着物，给予象征性补偿，根本不够重新建房或购买商品房。当前迫切需要对农民房屋产权予以明确承认和有力保护。要明确规定农民对依法取得的宅基地上修建的房屋拥有所有权。征地过程中应参照城镇居民房屋拆迁补偿办法，对被征地农户的宅基地和房屋给予合理的货币补偿或房屋产权调换。农民的房屋可以买卖。
第四是被征地农民的安置。征地是国家行为，政府应当承担起安置被征地农民的责任。在用工制度发生很大变化的情况下，做好安置工作，主要立足点应是两个，一是建立必要的社会保障，二是为他们的创业提供必要支持。各种征地项目必须首先安排被征地农户的劳动力。要在征地补偿安置协议中明确具体的安置责任、办法和途径。
征地程序
目前问题一是不管征地用途，对是否属于公共利益需要问题缺乏专门审查。法律没有赋予被征地者和其他单位、公民对征地目的质疑权利。这从程序上免除了政府对所有用地项目一概实行征用、从而垄断土地经营的障碍，也导致宪法关于公共利益需要的规定形同虚设，无从鉴别。二是征地程序中没有与被征地农民协商环节。农民在征地过程中完全处于被动状况和不平等地位。从土地征用的认定，到补偿费的确定和劳动力的安置等，基本由征地和用地单位说了算。现行法律还规定，征地的补偿安置争议不影响征地方案的实施。这意味着不管被征地农民的生活出路有没有解决，不管这些事对社会的长治久安会造成什么影响，都可以先征地，由此导致一些地方无所顾忌地侵犯农民权益，引发大量社会矛盾。
因此，要设立“公共利益的需要”的认定程序，严格对行使征地权的监督。只有确实符合公共利益需要、进入征收目录的项目才能批准征收。要建立与被征地农民集体和农户的协商程序，建立公平的争议仲裁制度，充分保障被征地集体和被征地农户的知情权、参与权和申诉权，保证农民充分行使公民权利。土地征收目的和补偿标准、安置办法应向社会公告，并举行听证，听取被征地农民集体和农户以及其他受影响单位和个人的意见。不予公告、不举行听证的，农民有权拒绝征地。征收方案要与每一个被征地农户直接见面，充分协商，签订补偿安置协议。对征地目的和补偿安置有争议的，可以向项目所在地县级以上地方人民政府申请复议；也可以向当地人民法院提起诉讼。不符合公共利益目的、不符合规定征地用途、不给被征地农民合理补偿和妥善安置的，征收行为不得实施。特殊情况下，确需在争议解决前实施征收的，需经严格的程序。
国务院发展研究中心刘守英研究员发言
他报告题目是“集体建设用地进入市场的途径：南海案例”。南海的经验实际上是在探索一条城市化、工业化过程中农民分享土地级差收益的机制。80年代乡镇企业发展和90年代初香港投资给广东带来了快速工业化机会。土地有两种途径可以进行非农建设。一种是通过国家征地，另一种是极少数土地可以农民自用或者合股用于非农建设。最初也采用征用方式，但第一年就遭遇将近40次静坐示威，政府对征地方式向工业化供地可行性产生怀疑。另一种方法即通过农民自用或合股的方式在广东也有过试验，但出现产权不清、企业负债、集体资产负债的问题，也行不通。
广东当时的一些县政府以村为单位，进行村一级范围土地重新规划，划为农业区、工业区、商用区。1993年后几年间，村里用土地推进了工业化。但是遇到的一个问题是在村内部搞规划与现有土地所有制的衔接。因为现在土地在一家一户手上，要把土地进行工业建设必须要集中建设，在当地就出现大量土地产权转移，农户土地产权集中到村小组再集中到行政村。土地集中的最大矛盾是这种方式与承包法给予农户承包经营权的冲突。广东的做法是肯定土地承包法给农民的承包权，把权利变成股份按年龄折股，分配给每个农户。这样土地和每个人不对应，但每个集体成员的成员权工业化以后对土地级差收益的分享继续保留。
这样做的好处，一是降低工业化成本。若是大量土地通过征用，企业要一次性支付大量土地金，这样很多企业最初就不会在广东落户。二是把土地的级差收益留在村集体内部。这使广东工业化模式与国家推进模式产生了根本性的区别。后者国家把土地工业化收益全部拿给，在政府与开发商之间分配；广东做法是把收益留在村集体内部。广东一方面城市化兴起和工业化蓬勃发展，同时没有出现农村凋敝和农民贫困。三是实现工业化、地方财政与农民收入的共赢。财政方面，南海每个村庄的沉淀资金大都超过1亿，其中来自土地的收益约占了40%。
周其仁教授发言
他报告题目是“地方突破征地制度缺陷的经验：昆山与上海郊区个案”。地方经验都是很有意思的。征地可以，但不应是唯一方式：从“唯一”变成“并举”意义会很大。怎么个并举法？刚才报告的南海经验，集体拿它土地所有权进入土地一级市场，现在二级市场已可以流转。南海的做法就是集体进入，在现有法律边界上打了一个擦边球。我们要仔细研究地方性经验，它要变化，那么这个变化与原来法规不一致地方，就需要法律行动来补充。广东省政府去年发一个文件，以地方法规形式承认集体土地所有权可以通过类似南海模式进入市场。
南海模式也有一个问题：农户与集体到底什么关系？这里如果有混淆就会把问题留下来，南海经验有好的一面也有问题的一面。因为有的地方村庄的人物就会去干预农户的权利。南海做这些事情时还没有2002年《农业土地承包法》，现在如果全国将南海经验一般化，就有一个跟农业土地承包法的衔接问题。根据2002年土地承包法，不准把农民地承包权随便再集中起来，特别是未征的农户同意。南海的做法中有很多土地股份制组织不分红，村庄少数人可以掌握这种权，效率、公正都会有问题。
昆山做法有所不同。村庄把复垦“造”出来可以搞非农建设的土地，大家放点钱到村庄里去竞标土地，然后建厂房出租给外商，全县约20%的农民参与了这种投资合作社。到现在工商登记还没完成。类似昆山的做法上海郊区很多但是不肯讲。可见是让集体所有权还是农民承包经营权进入一级市场，在方式上还是可以选择和权衡的。比较不同地方经验启发我们更深入思考。
耶鲁大学法学院Rose教授发言
她介绍了美国在公共土地管理上的政策做法和经验。她指出美国社会制度性质与中国不同，但美国经验某些方面可能对中国土地改革有借鉴意义。
1787年建国后美国政府在亚特兰大海岸边获得了大量土地，以后数年政府购买拥有大量土地即所谓“公共域”，从北美大陆一直延伸至太平洋海岸。但美国政府从未想过要把这些土地留作政府之用或是如何加以经营获得经济利益。相反，政府想如何把这些地卖给个体，特别是农民。美国官员的行事理念，是认为如果个体拥有土地，他们就会有最大积极性去投资或是从土地使用中获得最大的经济收益，最终将增加整个国家的财富。出于同样的考虑，美国政府允许土地在私人间的自由转让、买卖。所有权加上自由转让权，大大鼓励了投资、使农民对土地的使用用心、并思考长期的土地使用计划。美国政府在19世纪，实施了很多政策以鼓励土地私有制的发展，包括土地登记，将土地低价出售甚至直接给予土地居住者，同时也建立了相应的土地登记机构以保障土地所有者的权利。
但政府并未售出所有公共土地，个人对贫瘠、偏远土地没有需求，政府最后将这些土地用作其他之用，成为后来国家公园、自然保护区或是军事基地等。美国不论中央政府还是各级地方政府，都只出于极少数的原因获得或拥有土地。这些公共物品一般是单个的土地所有者很难自行或通过交易与合作实现的。主要包括，公共交通、公共服务（例如学校、政府办公用房等）、公共基础设施（例如水坝等）。这些物品大都服务于大量的居民，但个体很难聚在一起并同意购买或管理这些物品，这是公共品所用权的一般道理。
只要补偿是合理公正的，政府可以出于这些公共用途而购买甚至征用土地。合理补偿是指能使原来所有者的处境与征地前至少无差别。因此，如果政府在建一条路时征用了一块土地，那么政府必须按土地的原用途的市场价补偿给原来的所有者，尽管不是以道路的价值为基准。此外，如果个人不满意政府给的补偿，他可以在政府的听证会上表示反对。
美国政府认为虽然为公共用途征地，但仍需给个人补偿的原因在于，一是这对于土地的所有者而言是公平的，否则被征到地的个人就独自承担了应被整个社会承担的成本；二是这样才能使个人在社会中有安全感，才能够使他们放心地进行投资和生产；三是减少来自民众对于兴建公共设施的阻力；最后也是最重要的原因，在于征地所需要的高成本会使政府决策者在征地前经过审慎考虑，而不至于滥用权力。
美国在土地使用中也实行了非所有权的公共管制。在美国只有个人在行使自己的产权出现负外部性时，政府才能介入。例如耕种造成了河流的污染。在管制上，中央政府和各级地方政府也根据外部性的范围有明确的分工。但应注意的是，管制是在非常窄的范围内进行的，农民在自己的土地上耕种什么、怎么耕种都是他自己决定的。管制只针对少数对其他人会有损害的行为，政府将管制与规划限制在保护他人的权利，例如下游可能会受污染影响的人，只提供一些如交通设施、警察服务、公园、学校，这样一些私人不能自行提供的公共物品。
浙江大学卡特中心汪晖教授发言
他报告的题目是“从浙江两个案例反思现行征地制度问题”。首先介绍了“工业园区中的土地投机”和“无本万利、一夜暴富‘投资’”两个案例。他认为案例出现的问题，与征地权滥用和征地范围无限扩大，以及征地补偿过低有紧密联系。在快速工业化和城市化进程中，土地需求不断增加，而土地供给有限，从长期看土地价值有上升的趋势。案例中原土地所有者（农民）和政府（社会）没有从土地增值中获益，而是被投机商占有了。从征用土地后的用途来看，既不符合公共利益，也损害了农民私人利益。
为什么要动用征地权？周其仁教授提出“农地不是敌产，工业化城市化也不是战争或救灾，为什么非征用不可”这样的疑问，但是代表性解释认为防止个别土地所有者延误需要大量土地的公共项目是征地权存在的理由，如果在一个公共项目中政府必须和每一个土地所有者达成协议，那么交易费用将会超过该项目的净收益，因为每个土地所有者都存在着保有(Hold out)土地以便从公共项目导致的土地增值中获益的动机。
这就引发一个问题：什么时候动用征地权才合法？在一个充分尊重公私财产的制度下，符合公共利益的项目才具有合法性。随着经济、社会的发展，公共利益用途的范围也在变化，在土地征用制度中应考虑设计一项审核机制，即由第三方机构审核征地项目是否符合公共利益。为防止寻租现象，建议各地设立土地征用审查委员会，由政府领导牵头，各相关部门，如土地管理局、规划局等参与，审查上报的征地项目是否符合公共利益原则。他还对农民失去土地损失以及公平补偿的含义，做了细致的技术性讨论。
项兆伦局长发言
他在自由讨论中再次发言，讨论了对农民补偿会不会影响国家建设速度问题。他强调首先应该承认征地补偿确实过低，应该提高。即便对国家建设速度有所影响也应该提高，因为这个成本增加是健康建设速度的应有成本。目前政绩工程、面子工程一个接一个，一个重要原因是农地成本太低。实际是眼前成本是低，把大量矛盾留给后任，政府要付出巨大管理成本，社会成本实际很大。现在影响社会稳定的群体性上访事件，有相当一部分是征地拆迁造成的。各级政府为应对上访群众耗费的人力物力，实际上也是征地成本。现在各地土地出让金与农民征地补偿远远不成比例。1998全国土地出让金总收入是507.6亿，其中纯收入249亿元。纯收入是占了出让金的49％，但征地的补偿费只占507.6的25％。浙江上余市2000年的土地出让收入是21900万，但是给农民的征地补偿费只有591万。多拿出一些给农民呢不仅应当而且可行。
他认为通过调整征地补偿费分配与征地成本结构，在不增加建设单位用地成本前提下，仍可大大地提高农民实际所得。如一亩地年产值是800元，按照土地补偿费与安置补助费的高限来算，两项之和是12800元。但现在农民实际所得至多只能占到这两项所得的37.5％，也就是说4800元，如果把两项都给农民，农民就可以得到12800元，增加了167％。另外，虽然国家没有开征征地税，但在征地环节的税费有十几种，占用地成本70％以上，这些费用都是建设单位要支出并且进入用地成本，如果能把这些税费这减少一半，补偿给补征地农民，再加上土地补偿费的内部结构调整，农民被征一亩的补偿可以从4800元提高27700元，增加478％。现行《土地管理法》对征地补偿规定了上限，但对征地环节税费却没有限制规定。比如耕地占地税，人均耕地一亩以下地方按每平方米2－10元征收，同样按上限计算，年产值800元的耕地占用税是6670元，农民可得补偿是4800元，一个税种就可能超过了农民补偿。调整征地税费结构也可以在不增加用地成本前提下提高农民补偿。
