“我国承接国际服务外包政策研讨会”简报之一

2007年5月27日，北京大学中国经济研究中心举办“服务业国际转移的机遇和挑战——我国承接国际服务外包政策研讨会”。分四期简报报道这次研讨会内容。本期简报报道卢锋教授汇报中心专题研究部分结果。

 

卢锋

非常感谢各位领导、各位专家、各位企业家来中心参加这次研讨会。当代服务外包跨国发展正在推动新一轮服务全球化浪潮，承接国际服务外包对促进我国服务业发展、扩大就业以及提升对外开放水平具有积极意义。我国十一五规划和国务院2007年7号文件都提出要鼓励承接国际服务外包问题。我们研究侧重从经济学“产品内分工”视角分析当代国际服务外包特征属性，考察我国这一领域目前相对后进现状和根源，探讨承接国际服务外包所需政策调整问题。下面从四个方面汇报部分研究结果。

外包指企业或其它组织在维持某种产出前提下，把过去自我从事的投入性活动或工作通过合约方式转移给外部厂商完成。如果转移对象是制造加工零部件或某种组装总装活动则属于制造外包，如果对象是服务品生产投入活动或者制造业内部生产性服务流程活动则属于服务外包。服务外包依据发包与承包企业空间和国别分布关系，进一步分为国内与国际服务外包。依据国际收支帐户对服务贸易定义，如果发包方与承包方是同属某国企业则属于国内外包或业内所谓“在岸外包（onshore outsourcing）”；如发包方与承包方是不同国家企业，则从发包方角度看是“离岸外包（offshore outsourcing）”，对承包方来说则可以称作“到岸外包”（inshore outsourcing），总称国际服务外包[2]。承接国际服务外包指接受承担国外发包企业委托服务流程业务。由于比较优势规律等因素作用，我国企业现阶段较多作为承接方参与国际服务外包。

服务外包作为劳动分工深化现象虽早已有之，晚近20年前后服务外包展现出多方面特征属性，成为当代经济全球化新趋势。当代服务外包特点可以从以下几方面观察。一是软件和IT服务外包引领潮流，二是商务流程外包推波助澜并有后来居上之势，三是服务外包出现离岸化或国际化趋势，四是各类以承接服务外包作为核心竞争力大型跨国企业脱颖而出，五是利用服务外包对各国发展战略层面意义已逐步展现，六是服务外包跨国发展成为经济全球化和国际经贸关系争论的新热点问题。

可以通过比较分析临界水平上一个特定服务流程工序从企业分离出去所带来边际收益与成本去理解当代国际服务外包的发生原理。从经济学和管理学角度观察，特定服务流程从企业分离出去利益来源大体可归纳为以下几类：通过比较优势和规模经济效应带来成本降低利益，通过经验经济带来的学习效应和利益，通过改变成本结构增强应变灵活性的利益，通过生产系统网络化带来的竞争优势利益。服务外包派生成本大体被经济学广义交易成本概念所涵盖，主要包括信息传递成本，商务旅行和运输成本，与信息外泄以及合作方潜在机会主义行为相联系的风险成本，其他协调跨越国境经济活动的制度性交易费用等等。外包虽然能够为发包企业降低生产成本和内部组织成本，然而以广义交易成本上升为代价。

服务外包潜在收益和成本平衡点决定经济合理性意义上外包广度和深度，当代服务外包兴起根本原因在于相关技术和制度条件演变通过大幅度降低外包边际成本而显著改变了上述平衡点位置。一是当代信息技术普及运用与信息传递“距离死亡”状态出现大幅降低远距离信息交流成本。二是当代各类运输成本因为技术进步和效率提升而降低，尤其是旅客航空旅行成本大幅度下降对服务外包国际化具有关键意义。三是当代多边贸易规则自由化进程推进，各国家发展战略开放取向调整，降低了国际服务外包制度费用。四是当代市场竞争更为激烈和战略互动关系更为强化环境演变特点，使得企业对服务外包降低成本机遇更为敏感，而需求多样化和复杂化趋势则促进企业通过服务外包和灵活应变以谋求竞争优势。

我国企业承接国际服务外包已取得多方面成绩。一是承接国际服务外包及相关业务达到一定规模。依据国际收支账户统计口径，2005年我国计算机和信息服务出口18亿美元，进口16亿美元，顺差2亿美元；海关统计软件出口约7亿美元；承接国际商务流程外包（BPO）估计约为3-4亿美元。二是已形成一批初步具备一定规模国际服务外包业务能力、在某些特定市场具有较强国际竞争力的国内企业。三是随着跨国公司在我国业务规模扩大，同时受到我国快速增长国内市场吸引，已在我国已建立一批承接服务外包业务的分公司、基地和研发中心。四是一批城市把服务外包作为重点发展产业，政府部门、地方政府、业内机构合作展开的服务外包推介、培训和研讨活动日趋活跃。

虽已取得初步成绩，我国参与国际服务外包与这一领域先行国家比较存在相对落后问题。一是从软件出口和承接国际服务外包市场规模看，不及印度软件和服务外包出口十分之一，也落后于爱尔兰、菲律宾等国。二是从承接国际服务外包内容构成看，在发展潜力较大商务流程外包领域目前还仅有少数成功案例。三是从承接国际服务外包区域分布看，主要来自日韩等邻国发包业务，在欧美等全球主流市场整体竞争能力比较弱。四是从企业规模和素质角度看，国内企业与其它领先国家还有较大差距。五是从跨国公司投资角度看，来华设立分支机构主要是受到我国国内业务吸引即属于“寻求市场”型服务业投资，把我国作为承接国际服务外包中心的“寻求效率”型服务投资比较少。

世纪之交我国高层官员和业内人士访问印度，大都认为与印度存在5-10年差距，乐观估计差距只有两年。3年前一些业内权威人士认为我国3-5年内将在全球信息技术服务外包市场中扮演重要角色，在非语音业务流程外包方面有能力与印度竞争。这些乐观估计都有道理，然而与实际情况对照存在某种反差。如印度承接国际服务外包从2001/02年62亿美元增长到2005/06财年约240亿美元，2010年预计增长到600亿美元。经过十几年开放竞争历练，印度企业已开始在某些细分市场上创造出具有国际竞争力软件产品，并开始在其他国家投资建立承接国际服务外包基地。我们虽有明显进步，然而与印度相对差距可能并未缩小。

还需要关注其他一些发展中国家近年大力发展承接国际服务外包并已有不俗表现。菲律宾承接国际客服中心外包已成为印度重要竞争对手，该国2006年承接国际外包收入达到36.3亿美元，菲政府正在积极鼓励企业扩大财会、软件、医疗、动画制作等复杂度较高部门外包业务，预计2010年外包业务收入将增长到124亿美元。 巴西也着力发展承接国际商务流程外包，近年承接外包规模增长到5亿美元左右，业内人士认为2007年巴西将进一步被国际外包市场认可。另外俄国、马来西亚、一些东欧国家等也正在调整政策呼应服务全球化浪潮。与这些国家比较，我国在某些方面也有相对不足之处。我们需要加快发展，避免在新一轮服务全球化浪潮中面临被边缘化处境。

可以把影响一国承接国际服务外包相对竞争力因素分为几种类别：硬件基础设施、人力资源、发展路径、制度和政策因素。首先从电信以及与商务旅行相关基础设施角度看，我国与其他主要承接国际服务外包国家比较具有相对优势。不过承接国际服务外包企业通常集中分布在特定聚集区内，即便是全国整体基础设施发展较为落后国家，也可能通过在特定区域大力投资较快超越这一因素约束，因而我国这方面整体良好条件对承接服务外包相对竞争力积极作用比较有限。另外在电信基础条件方面我国也存在不利因素。业内人士反映，我国电信网络国际联结和信息传输能力相对不足，国际大容量数据传输速度较慢，企业应对网路意外中断能力脆弱。另外我国电信资费一度偏高对企业竞争力也有不利影响。

其次从相关人才资源条件角度看，我国与印度等国比较处于相对弱势，表现为从业人员英语能力较低，满足业内要求的技能人才不足，复合型高端管理人才更为缺乏，改善这方面瓶颈约束具有重要意义。不过讨论行业长期成长表现时需要看到，人才资源在较长时期仍是可能对市场需求和价格信号做出反应的内生变量。如果相关政策调整促进我国比较优势得以比较充分发挥，承接国际服务外包行业发展能够产生足够强度需求并表现为相应人才报价，人才瓶颈制约应能通过教育系统调整、企业内部培训和劳动者学习不同途径加以应对和缓解。

再次从整体经济发展路径角度看，我国制造业等部门强劲发展势头客观上增加了开拓国际服务外包市场的机会成本。我国当代体制转移和经济起飞从改革推动农业快速增长起步，随后一段较长时期制造业作为最主要可贸易部门在改革开放环境中高速增长，一定阶段通过对人才、资金和其他资源的“虹吸”效应使得发展国际服务外包行业面临较高机会成本约束。对此之下，印度较晚实行自由化和全球化体制改革，在制造业等传统可贸易部门尚未全面起飞之前，倾注全国人才和政策资源鼓励软件和服务外包，从而使这一行业发展得收鹤立鸡群之效。可见我国整体经济发展路径特点也具有一定程度解释作用。

最后需要讨论我们对这一行业认识和相关政策因素影响。我国有关这一问题认识大体可分三阶段。一是上世纪90年代，有关部门和少数企业开始就借鉴印度经验和承接软件外包进行探索，然而这一问题尚未进入决策层优先考虑层面。二是世纪之交前后，鼓励软件产业确立为国家优先目标，18号和47号文件对我国软件业发展发挥了重要推动作用，不过承接软件和国际服务外包仍未引起足够重视。三是晚近3-4年间，决策层与学术界有关认识发生实质性突破，并在十一五规划和7号文件中得到明确阐述。从这一过程看，我国有关承接国际服务外包认识一段时期相对滞后，相关政策调整也有相应滞后表现。

一是有关电信管制政策调整滞后。承接国际服务外包的一些重要业务如呼叫中心、IDC等需要利用电信网络信息传输平台开展业务，然而本质上属于外向型现代服务业，不同于主要针对本土市场的电信增值业务。依据我国电信管制政策有关规定，这些业务被看作是电信增值业务并实行许可和审批管理制度，业内人士认为这方面政策调整滞后不利于承接国际服务外包大规模发展。与此相联系，有关政策不允许已成立合资企业经营国际服务外包业务，外资在我国设立离岸外包企业不仅要申请经营许可，还要有合资比例规定，不利于跨国公司在我国建立在线服务提供中心并进行相关基础设施投资。

二是相关行业协会职能改革滞后。“印度全国软件和服务企业协会（NASSCOM）”作为行业自治管理机构对行业发展发挥了重要推动作用。我国以原先政府机构对口建立的有关行业协会，虽然在推动行业发展做了不少有益工作，然而不同程度存在服务意识和能力不足问题，如何更好发挥行业协会对一个新兴行业成长促进功能仍有待探讨。与行业协会应有功能弱化或虚置状态相联系，政府主管部门对行业直接管理和干预较多，有时又出现越厨代庖和事倍功半情况。这些都涉及市场经济环境下如何更好界定政府、中间组织与企业职能划分等深层改革问题。

三是有关人才培养政策调整滞后。印度在人才培养方面不仅扶持印度理工学院（IIT）这样教育机构培养行业精英和高端人才，还鼓励国家信息技术学院（NIIT）这样民办教育机构大批量培养国际服务外包所需要普通人才，良好政策框架下教育机构与业内组织互动配合，在满足行业发展人才需要方面发挥了重要作用。我国在出台针对性解决这一行业人才瓶颈政策方面也比较滞后。以这一行业迫切需要具备英语能力和其他技能普通人才而言，虽然不同类型学校在招生和扩充专业方面做出一定程度响应，然而在如何通过有效政策调整推动相关人才培养仍有很多工作需要研究开展。

四是相关税收优惠政策调整滞后。这一点与印度等国比较有明显表现。印度1991年开始对软件与IT服务企业长期实行20年税收优惠政策，包括免除企业所得税、进口资本品关税、采购国内投入品流转税等，优惠对象企业范围后来扩大到承接商务流程外包企业，实施平台从早期软件园推广到近年经济特区，目前仍在讨论2009年以后继续实施优惠政策问题。我国被认定为软件生产企业可享有增值税超过3%部分即征即退，新创办软件企业自获利年度起享有企业所得税“两免三减半”等优惠政策，对专门承接信息技术和商务流程服务外包企业严格来说没有税收优惠政策。

需要指出，部门性大力度优惠政策虽能刺激特定行业较快发展，然而也可能会由于产业政策扭曲效应对整体经济运行效率带来消极影响。在我国目前已建立社会主义市场经济体制基本框架背景下，对部门性特殊优惠税收政策需要采取审慎立场。从这一角度看，我们不必完全模仿印度做法，而应着眼自身优势条件，主要通过减少干预扭曲与利用市场力量推动这一行业发展。不过考虑承接国际服务外包多方面积极意义及其国际竞争含义，也考虑印度等国大力度优惠政策以及我国这一领域相对落后背景，适度实行税收优惠也是具有某种务实性与合理性。

2006年底财政部等四部局发布鼓励技术先进型服务企业试点文件，对这类企业提供“暂减按15的税率征收企业所得税”、“合理的工资支出可以在企业所得税税前扣除”等税收优惠。文件规定“技术先进型服务企业”范围包括从事软件、IT以及商务流程外包业务企业，因而是鼓励承接国际服务外包税收政策调整的新举措。虽然把“技术先进”作为优惠对象企业主要识别标准是否适当在理论上还可以进一步探讨，基于上述有关部门性优惠政策的综合考虑，应肯定这一政策调整具有积极意义与合理性。

当代服务外包是产品内分工原理对服务业生产方式以及其他行业生产性服务投入进行重组和变革的产物，由此派生的服务流程国际转移正在推动形成服务全球化新潮流。随着国际服务外包成效显现以及印度等国承接国际服务外包能力出现瓶颈，加上发达国家发包企业分散风险战略考量，近年出现国际服务外包进一步发展和重新布局形势，为我们改变这一领域相对落后状态提供了难得机遇。我们应把承接国际服务外包与促进国内服务业发展目标结合起来，与我国扩大就业和经济结构调整目标结合起来，用当年参与制造业国际分工的理念和行动呼应服务全球化新浪潮。

科学理解承接国际服务外包涉及与发展制造业以及区域发展战略关系等问题。制造业大发展对建立现代物质生产能力和基础设施，对于为大批农村劳动力转移提供现代就业和促进经济结构转型都具有不可替代意义，对中国这样大国经济成长尤其是一个必经阶段。今后我国制造业（包括通过加工贸易实现的外向型制造业）需要进一步发展，在发展中提升结构并应对和解决环保、生态、资源等方面挑战性。承接国际服务外包有助于提高生产性服务流程效率，将对发展提升制造业产生积极作用，因而二者总体具有相互促进而不是排斥关系。另外还要更好地认识承接服务外包经济活动在区位分布与空间聚集方面特征属性和内在规律，注意避免过多地区蜂拥而起大量投资造成资源浪费。

针对承接国际服务外包经济属性以及我国这一领域发展现状和问题，从减少管制扭曲、培育市场力量、兼顾溢出效应、着眼国际竞争等多方位角度考虑，建议实行以下具体措施。

第一，把承接国际服务外包看作外向型现代服务部门，取消从电信增值管制角度对这一行业实行的许可和审批手续。建立国际服务外包企业专网，提升企业间跨地区大容量数据传递能力。进一步深化电信体制改革，放宽市场准入，引入竞争机制，改进管制政策，通过合理降低电信资费减少承接国际服务外包以及其他企业运营成本。

第二、建议鼓励国外大型跨国公司来我国设立国际服务外包提供中心或服务基地，建议降低承接国际服务外包领域外商直接投资政策门槛，把承接国际服务外包列入国家鼓励外商直接投资行业目录。建议商务部把鼓励承接国际服务外包外资企业基础设施和政策优惠条件作为整体投资环境推介内容。

第三、改进和完善相关立法和执法。研究承接国际服务外包业务流程涉及的新的知识产权关系，总结我国业内实践经验并借鉴相关国际经验，改进和完善知识产权立法，降低承接国际服务外包交易成本。对承接国际服务外包涉及新的业务合作形式和关系，包括合同标的、交付方式、产品质量等方面新内容，加快完善与国际商业惯例相适应的法律规章建设。

第四、在政府有关部门指导下，建立真正由业内企业主导和企业家自行管理的国际服务外包行业协会。鼓励新协会在规划行业发展、与政府和公众沟通对话、建立行业数据库、定期举办各类交易会和推介会等方面承担全方位职能。建议把建立国际服务外包协会作为社会主义市场经济环境下转变政府职能和培育行业中间组织的行业试点。

第五、考虑承接国际服务外包具有国际竞争性质以及印度等先行国家早已实行大力度税收优惠政策背景，建议在一定时期对我国承接国际服务外包实行特殊优惠税收政策，包括对承接国际服务外包业务收入免征营业税等流转税，对承接国际服务外包企业降低企业所得税，对其研发费用实行税前抵扣等。

第六、鼓励大学和各类职业学校大力培养不同层次既懂软件和相关技术又具备外语能力人才。采取有力措施提升我国基层中小学英语和外语教员水平和能力，改变我国内地英语教学水平低、公民外语普及率低的问题。建议利用目前国家财力和外汇储备比较充裕条件，每年大批派遣包括县、乡级基层学校英文和其他外语教员到国外培训，通过一代人努力使我国英语和外语教学能力得到根本改进。

第七、重视和加强对国际服务外包统计工作。由于国际服务外包是新生事物，正规统计相对薄弱甚或完全阙如，目前有关数据主要来源于业内咨询公司研究估计，质量难免存在较多问题。建议政府统计部门、行业协会和学术界相互合作，在研究国际服务外包概念和指标体系基础上开展常规统计，为观察这一行业发展以及政府管理提供科学依据。