2007年7月29日，“CCER中国经济观察”第十次报告会在北京大学中国经济研究中心万众楼举行。我们分三期简略报道会议概况。会议报告详细内容经整理后，将由“CCER中国经济观察”专刊发表。本期简报报道卢锋教授演讲内容。
卢锋：近年棉花进口增长与滑准税争论
我国入世农业承诺允许通过关税配额方式进口89.4万吨棉花。近年棉花进口量大幅增长，2004-2006年棉花进口逐年分别突破100、200和300万吨三个数量级台阶，远远超过关税配额数量上限。我国棉花进口以及表观消费量占全球比重2006年都上升到40%左右。
棉花进口快速增长引发近年业内不同意见争论和政府决策高层关注重视。如何看待棉花进口增长？如何看待棉花进口配额和2005年引入的滑准税管制方式？对这些问题需要借鉴经济学分析方法，在全面观察分析我国棉业经济实际变动情况基础上加以认识解答。
1）棉花进口与国内棉花生产部门关系
对棉花进口与国内棉花产业关系需要结合相关经验证据加以研判。从我国棉花产量、区域结构、劳动生产率、植棉收入等不同角度考察，发现棉花进口损害国内棉花生产判断缺乏依据。首先从我国棉花总产和单产看。改革开放以来棉花生产呈现持续发展趋势，单产2006年增长到2006年1248公斤，增长到2006年近700万吨，都打破历史纪录。
其次从我国棉花生产区域分布结构看。改革开放以来棉花主产区区域分布结构变动的最重要特点，是新疆在全国产量中得比重大幅上升，从1980年代初的4%上升到1990年代后期23.7%，去年进一步跃升到32%，使新疆有利于棉花生产资源优势得到比较充分发挥；经济增长较快的江苏、山东以及长江中游主产区湖北相对下降，体现了比较优势原理调节棉花区域生产结构的成效。
再次从我国棉花生产劳动生产率看。改革开放以来我国棉花生产劳动生产率变动分为三阶段。第一阶段是上世纪70年代末和80年代前中期超常增长期，劳动生产率从1978年0.6公斤/工日快速增长到1987年1.6公斤/工日，平均每年递增11.5%。第二时期1988-1997年为波动徘徊时期，到1997年劳动生产率仅为1.7公斤/日，与1987年相差无几。1990年代末以来进入快速增长局面，2006年达到3公斤/日。
最后从我国植棉收入与棉花进口关系看，数据显示植棉利润经历剧烈波动，植棉用工收入也有显著波动。不过植棉收入与棉花净进口存在某种正向关系，这一正向关系在1993-2005年数据中表现得相当显著当然。当然这一正向统计关系并不代表因果联系，很可能是表示某种第三方因素（如国内宏观经济和全球经济运行状态）同时影响棉农收益和棉花净进口，不过确实显示棉花进口实际伴随国内棉农收入某种增长。
2）棉花进口与棉纺织及制品业关系
作为现阶段具有较强比较优势的制造业部门，我国棉制品以及整个纺织行业入世后快速增长，整体水平近年迈上新台阶。得益其劳动密集型要素利用特点，棉制品及相关行业增长在直接带动出口和经济增长同时，还对增加就业尤其是推动我国农村劳动力转移做出了重要贡献，棉花进口是支持这一发展模式的前提条件之一。
一是棉花进口支持我国纺织及纤维制品行业入世以来跨上一个新台阶。例如我国纱产量1980年到2000年从253万吨增长到657万吨，20年增长404万吨，年均增长4.89%，然而到2005年增长到1412万吨，2000-2005年五年间增长755万吨，年均增长率为16.5%。布匹、服装等纺织和制成品产量也有类似增长。
二是棉花进口支持我国棉制品出口速增长。七类HS编码二位数棉制品贸易数据显示，这些产品净出口从1992年81亿美元增长到1999年的104亿美元，年均增长率约为2.7%；从1999年到2004年从104亿美元增长到253亿美元，但是2006年飙升到超过1000亿美元。考虑棉花作为原料经过加工制作后进一步发生贸易的整体平衡情况，我国棉花净进口规模将大幅减少甚至可能变成净出口。
三是棉花进口推动了制造业部门就业增长和农民向非农部门转移。入世以来棉纺织业平均每年约新增就业75万人，总共约新增就业300万人。业内人士普遍认为，近年纺织部门90%以上新增工人为农民工。取得这些成就以棉花和其它纤维大量新增投入为必要前提，对此国内棉花增产贡献很大，棉花进口同样功不可没。
3）我国棉花进口配额的经济学分析
应当肯定我国入世谈判对棉花等农产品采用关税配额具有必要性。当时很多人担心农业开放承诺将导致国内农民大量失业，有计量模型结果预测农业开放将导致上千万农民失业。当时形势下用关税配额方式处理棉花等所谓“敏感性”大宗农产品准入问题，有助于化解不同意见争论，对中美达成农业协议以至成功实施入世战略都有重要意义。
然而评估目前政策需要看到，配额作为进口管制一种特殊方法存在固有局限。经济学常识告诉我们，假如确实需要干预进口，配额与常规关税相比是一个缺乏效率的方法。从理论上看，配额管制与通常关税措施主要差异表现在于把关税收入变成获得配额厂商或/和贸易商的超额利润或“租”，并会诱致企业和官员“寻租”行动。从我国近年棉花进口情况看，业内人士担心长期发放配额可能鼓励寻租行为，甚至可能滋生腐败，与上述理论分析逻辑具有一致性。
虽然明知缺乏效率，在有些场合仍选择配额作为进口管制手段，一个基本考量是对某些所谓“敏感”产品担心关税手段难以实现数量控制目标，采用配额可以事先保证进口数量被限定在一定水平。因而对于采用配额手段的理性主体，是以牺牲效率为代价获得对所谓“敏感行业”进口数量封顶的利益，效率损失可以理解为换取上述假设“合意”状态所支付的“保险费”。从我国入世情况看，认为农业开放会带来难以承受冲击的观点影响很大，入世谈判又绕不过农业开放，支付低效率“保险费”至少具有某种逻辑依据。
问题在于入世以来我国棉产业发展实际表现显示，近年棉花进口大大超过配额上限并没有带来灾难性影响，而是对经济成长包括增加农民就业和收入做出了重要贡献。由于棉花增发配额进口与包括我国农民在内的整体经济发展利益具有一致性，入世谈判特殊环境下引入的低效率配额管制方法也就失去学理层面支持，需要给予重新评估。另一方面，在国内外棉价差距拉大因而配额实际具有每吨上千元转让价格背景下，行政部门采用不透明方式发放数以百万吨进口配额指标，长此以往在操作层面难免会发生诸多问题，同样要求对配额管制必要性给予重新评估。
4）我国棉花进口滑准税的经济学分析
部分出于应对配额管制存在的问题，从2005年5月开始实行滑准税政策，即对增发配额进口棉花依据国内目标价征收最高达40%的不同比率从价关税。滑准税在两重意义上具有积极意义。一是它可能成为配额管制向关税管理过渡的中间环节。二是引入滑准税为取消应对贸易争端临时实行的纺织品出口税提供了一个形式配套措施。然而从理论分析和实际情况看，滑准税存在多方面问题。
滑准税与配额及固定税率关税都具有保护国内生产者政策意图，然而实现机制具有重要区别。在配额和普通关税政策下，政府限制进口，实际进口与国内产出（及库存）构成国内供给，国内供求与价格互动调节资源配置；这时政府通过限制进口间接影响国内价格，然而没有直接干预价格。滑准税作为一种可变税率，其正常运作需要假设存在某个合意的国内棉价下限，实际需要政府确定保护价或地板价，进口棉花在可变税率调节下确保不低于保护价水平。滑准税暗设保护价干预要求，是这一新税种在理论和操作上存在问题的最重要根源。
保护价意味着对市场价格调节过程的直接干预和限制，长期实行可能出现两类不利局面。一是可能滑入高保护、低效率、难退出的体制状态。欧盟这方面前车之鉴值得反思。目前欧盟农业高度保护主义体制，发轫于战后欧共体类似于滑准税的可变进口关税（variable import levy）。如果高保护不符合WTO时代贸易体制演变潮流，不符合我国经济开放成长的根本利益，滑准税通往高保护体制的可能性应具有警示含义。
二是从我国上世纪90年代中后期农业保护政策实践看，保护价干预加剧了粮棉供求相对过剩，粮棉年度结转库存规模甚至比全年社会消费量还要大，给农发行分别带来几千亿元和几百亿元亏损挂账。政府意识到保护价巨大财务成本后不得不放开价格，大量库存释放打压市场又导致粮棉价格多年低位徘徊，加剧了当时通货紧缩和农民收入增长乏力困境。保护价干预从美好愿望出发，最终导致各方受损结果，是目前相关政策选择仍应记取的教训。
即便实行比较温和因而也许不会带来90年代后期那样严重财务后果的保护价政策，在具体操作层面也会面临较多困难。如何确定合意价格水平？如何处理国内外价格差异？如何平衡不同部门、地区和利益集团对合意价格的立场差异？这些问题决定了滑准税是一个在制定政策层面交易成本不小的“昂贵”政策。另外滑准税对低档棉花进口存在歧视性待遇，其人为排斥利用国外低档棉花的政策效应并不合理，也不利于鼓励国内棉花质量提升。滑准税计算过程比较复杂，对企业带来更多交易成本，同时还会给少数不法企业提供钻漏洞的机会。综合考虑，引入滑准税虽有积极意义，但是长期实行会带来一系列问题，因而需要考虑调整对策。
5）开放型棉业经济价格接轨必要性与政策建议
开放环境下我国棉业经济存在三方面制约关系。一是多重主体并存，包括棉农、纺织企业及工人就业、流通商以及国外贸易伙伴。二是多重替代关系，国内棉花面临进口棉以及国产和进口化纤替代竞争，国内纺织品和服装在国际和国内市场面临同类产品替代关系。三是棉花供应链系统定价客观属性，即棉花作为纺织品上游原料，均衡价格形成不仅取决于国内棉花供求及其相关因素，而且受到替代品化纤价格制约，特别受到国外棉价以及下游棉制品国内外供求关系影响。
开放型棉产业有效运行要求国内外棉花价格接轨。开放型经济意味着国内外同贸易商品价格一体化要求，很难想象一国可贸易品价格与国际市场存在巨大落差并剧烈变动，仍然存在健全高效的开放型经济体制。一般而言，可贸易品价格接轨是开放型市场经济的题中应有之意。
质疑棉花价格接轨的一个重要理由，是认为外国棉花补贴对我国棉农形成不公平竞争。美国等少数发达国家确实对棉花提供了大量补贴，强调这一因素对中外棉花国际竞争力影响是正确的，然而能否由此得出我国应实行高保护政策结论还需要探讨。根本问题在于需要分析强干预与放松管制政策对我国经济发展利弊大小。如果强干预和高保护政策缺乏效率，不利于我国经济整体发展利益，即便少数外国实行这类政策我们也不宜仿效。其次需要看到，实行农业补贴和其它高保护政策国家实际是身处困境，在WTO新一轮谈判中更是处于被动防守地位。我国实行改革开放战略推动经济成长，农业体制方面尚未锁定在高保护状态而仍有较大选择度，不宜效仿在原产地已见式微的保护主义政策，而应从开放发展角度寻求调整思路，并对新世纪全球化制度建设发挥更为积极主动的作用。
近年国内棉价相对国际棉价显著增长，到2007年上半年国内价格高出国际高35-40左右，即便采用岸价衡量我国棉花大约也存在2成名义保护。考虑人民币汇率升值趋势，我国棉价较高局面还会延续甚至发展。从开放环境下内外棉价一体化要求角度看，棉花贸易存在进口数量不足以及（或者）进口管制方法交易成本过高问题，逐步改变这一局面应是棉花政策调整的基本考量之一。
最后对棉花政策调整提出两点思路。一是在多哈回合对棉花贸易形成新多边规则以前，保留入世承诺关税配额，配额分配除了照顾加工贸易企业进口棉需求外一律采取公开拍卖方式发放。另外增发配额尽量满足市场需要，基本不做数量限制，并采用低于5%关税税率取代滑准税。二是结合多哈谈判议程，在棉花问题上力促发达国家取消出口补贴和国内保护扭曲，同时主动提出我国取消棉花进口关税配额，改用低固定税率甚至零税率。鉴于目前棉花价格现存保护状态，考虑在新农村建设项目框架下对主产棉区提供一次性转移支付或/和直接补贴，作为棉花贸易政策调整的过渡期配套措施。
