成本效益分析在发展中国家的应用
主讲人：Michael A. Livermore
评议人：王明远 崔成 俞海 吴健 丁建峰
盛洪：
天则双周学术论坛的历史很长，从天则建立之初就开始了。今天是天则所第394次双周学术报告会，我们有幸请到Livermore教授来做主讲，题目是：成本效益分析在发展中国家的应用。今天报告会的翻译由 Livermore教授的同事蓝虹教授担任。
蓝虹：
在成本效益分析领域，可以说中国在很多方面都走在世界的前列。但是，对成本效益分析在制度分析这个新领域的运用，中国还没有开始。天则经济研究所是中国制度经济学研究的摇篮和前沿阵地，我们研究制度的时候，究竟应该如何识别制度的好坏呢？美国和欧盟在运用成本效益分析进行制度识别的过程中，遇到了很多挑战，经历了很多曲折。诚然，成本效益分析在制度识别的运用上还有很多弊端，但其优势更为明显，有很大的借鉴价值。需要注意的是，我们往往认为成本效益分析是个中立的工具，只要运用成本效益分析，就能识别出好的政策。但Livermore教授之后会讲到，成本效益分析在美国是如何被不同的利益集团所控制，成为他们的工具，导致识别出的政策不一定是最好的政策，而是为该利益集团服务的政策。
虽然成本效益分析在中国发展了三十年，但其在制度分析上的运用，我们还要向美国和欧盟学习。今天，Livermore教授向大家介绍的就是，如何将成本效益分析运用于制度识别。其中，第一部分是美国的经验，第二部分是如何采取中立的方法，第三部分是制度的建设，即美国如何进行机构设置来实施成本效益分析。鉴于Livermore教授的专业在环境与健康方面，以上分析也集中于这个领域的政策分析和制度、机构设置。
Livermore：
非常感谢天则经济研究所邀请我来这里作报告。我很荣幸能在此了解中国的环境与健康政策，并与大家分享美国和其他国家在处理这些问题中经验。我个人认为，我们有很多值得互相学习的地方，因为中国和这些国家是如此的相似，但又有很多不同，因此，对话是非常必要的。今天我主要介绍成本效益分析，尤其是它在发展中国家的运用。
“发展中国家”这个概念显然有些误导，比如，它把中国和巴拿马这样明显不同的国家归为一类。但从成本效益分析的推行方面看，中国和巴拿马又有很多相似之处。以往，主要在美国、欧洲运用的成本效益分析，现在正在被推广到世界各地。我的背景使我的研究主要集中于美国，尤其是联邦政府这一级。2008年5月，我和纽约大学法学院院长Richard L. Revesz教授，合作出版了一本书《夺回理性：成本效益分析如何更好地保护我们的环境与健康》。书中，我们集中阐述了过去30年中，美国是如何运用成本效益分析的。
我的背景使我对成本效益分析的研究主要集中在美国，特别是集中于联邦政府一级。在2008年5月，我和我的合作者，纽约大学法学院院长Revesz教授，出版了专著《夺回理性：成本效益分析如何更好地保护我们的环境与健康》。在这本书里，我们集中分析和阐述了在过去的30年里成本效益分析在美国如何运用于环境保护的决策中。
成本效益分析的目标是直接的：它寻求监管对社会净收益的最大化。净效益的计算方法是：用监管的效益（比如拯救的生命，疾病和残疾的避免，野生生物的保护，增加的工作岗位和娱乐等）减去监管的成本（比如合规成本，监管带来的失业，价格上涨导致的消费者福利损失等）。通过对监管成本与其带来的收益（比如，改善的公共健康）作比较，成本效益分析将简单的经济学原理运用于识别监管所产生的净福利收益。成本效益分析的合理运用，可以为政府决策者提供重要的帮助。
在美国，国家法律由国会制定，但其解释、实施和执行的权力被赋予了国家行政部门的首领——总统。联邦机构通过制定各种规则和条例，从水质监管到汽车安全带的使用，来执行总统的政策和特权，他们的监管涉及国家经济的方方面面。在过去的30年里，我们运用成本效益分析方法帮助联邦机构更好地行使他们的权力。
1981年，里根总统决定集权于白宫。此前，联邦机构只是松散地被白宫管理，各机构的首领在监管制度的制定上有很大的自主权。但是，里根上任不久后签署的一项行政命令改变了这一状况。在这份行政命令中，他给予信息与管制事务办公室很大的权力，以监管新法规的制定。里根并没有给信息与法规事务办公室以无限的权力，而是建立了一个标准，要求其对各机构提交的法规议案进行成本效益分析。通过了成本效益分析的法规议案才能获得信息与法规事务办公室的审核批准，只有法律禁止对其进行成本效益分析的案例可以得到豁免。然而，这种豁免极其有限。虽然在一些重要案例中，法律明确禁止使用成本效益分析，可总体来说，法院保护行政机构使用成本效益分析辅助决策的权力。
但是，里根的这一行政命令不是政治中立的。他竞选总统时，曾发表讲话，认为当时全国的经济不景气是由政府过度监管造成的。充分利用了当时普遍的对经济下滑的焦虑，里根将自己化身为反政府监管的斗士，致力于释放美国受过度监管抑制的发展潜力。在就职演说中，他将自己反政府监管的思想具体化：“在现在的经济危机中，政府监管不是解决问题的办法，相反，政府监管正是问题产生的根源”。
当时的民间团体，如环保组织、工会、消费者团体，对里根总统的行政命令和信息与管制事务办公室的权利的顾虑是不难理解的。他们担心，这项措施不仅不会使监管体系变得更合理，反而会削弱他们努力争取来的对劳动者、环境和消费者的保护。他们认为，这一新办公室并不能健全政府监管决策，而是像黑洞一样，使所有监管都消失。
这种担心后来变成了现实。在里根执政期间，信息与管制事务办公室的运作非常不公开，缺乏透明度。民间团体很少有机会参与到其评估过程中，但办公室却经常为工业团体提供沟通渠道，解决他们所关注的问题。当时，信息与管制事务办公室的工作几乎全部集中于减少政府监管，停止或者延迟新规则的颁布，促进去管制化。因而，对成本效益分析的运用并非中立，只是一种撤销政府监管的手段。
尽管成本效益分析在美国政治生活中不受欢迎，但在决策过程中，它一直占有重要地位。
克林顿总统在1993年就职时，很多人认为他可能会取消信息与管制事务办公室，或者至少削弱其作用。但事实并非如此，因为克林顿看到，信息与管制事务办公室可以被不同政治派别的总统用于对联邦机构进行更直接的控制，另外，他也不急于将决策权还给这些联邦机构。于是，克林顿对行政命令的内容做了一些修改：强调了监管的好处，关注了分配问题，并认识到并非所有监管的好处都可以货币化。但成本效益分析的基本框架仍然被保留了下来。
布什总统保留了这项行政命令，奥巴马总统上任初也使用了克林顿总统的行政命令，虽然他会对其进行重要修改，但运用成本效益分析这一基础不会改变。
成本效益分析在欧盟的决策过程中也处于重要位置。欧盟内部的各监管机构权力的扩大，使对其权力的控制变得十分必要，以保证其决策是基于透明且被广泛认可的标准做出的。成本效益分析在欧盟得到广泛运用的最明显的例证是：欧盟自2002年以来就在实施“更好的管理”倡议。
“更好的管理”倡议的核心是：要求对委员会所有“可能产生重大影响”的新法规议案进行影响分析。“影响评估”的目的是，分析新法规议案的成本和收益，运用平衡的方法，考察其对经济、社会和环境产生的所有重大影响。这些对决策的影响分析，清楚表明了成本效益分析在欧盟监管决策中的核心地位。
成本效益分析在欧盟系统内部推行的过程中，与“更好的管理”同样重要的举措是：委员会成立了独立于政策制定部门的“影响评估董事会”，对这些部门的“影响评估”进行审阅，以保证评估质量。2009年1月，在欧盟委员会与欧盟其他政治机构的沟通中，委员会报告说，2008年，影响评估董事会对32%的政策影响评估报告做出了重新提交的要求，这一举措提高了政策的质量。另外，影响评估董事会还越来越强调对成本效益进行更系统的量化分析。
在我们的书中，Revesz院长和我回顾了美国实施成本效益分析的历史，特别是，成本效益分析与政治利益集团的关系如何决定了成本效益分析的方法。我们还着重分析了反对政府监管的利益集团接受成本效益分析，而赞成政府监管的利益集团却拒绝它这一现象，是如何影响对成本效益分析的理解和执行的。
许多进步团体都没有参与到如何实施成本效益分析的辩论中来。这也许并不奇怪，因为他们认为成本效益分析本质上有缺陷并且是偏颇的，而参与其方法论的辩论也不能给他们带来任何实用上或者学术上的好处。与此同时，一些保守的学者和行业协会花费大量的智力资源，努力从他们的角度来完善成本效益分析过程。这样的结果是，不仅旧有的偏见被保留了下来，新的偏见又产生了。
我们在书中详细地列举了在成本效益分析中出现的8种方法论的缺陷。因为今天的演讲重点关注发展中国家，所以我就不对全部的缺陷做深入阐述了。但为了使大家对成本效益分析的方法论有总体的认识，我还是简单介绍一下如何评估监管的间接影响以及如何估算监管的执行成本。
我们书中讨论的缺陷之一与对监管非直接影响的衡量有关。上个世纪90年代，一些学者和评论家的研究使“反补贴风险”这个概念在美国非常流行。“反补贴风险”指的是对目标风险的管理（和减少）会带来非目标风险的增加。例如，石棉是一种众所周知的致癌物。如果一项法规禁止使用石棉，那么石棉将不能用于汽车刹车片和建筑材料的制造，这可能会导致交通事故和建筑物火灾的增加。在这个例子中，目标风险——癌症发生率的降低，增加了其他情况下的风险。
“反补贴风险”受到了广泛的关注，这个概念甚至被联邦法院用于废除提高汽车燃油效率的法案。但另一方面，“附带利益”，即目标风险减少带来的非目标风险降低，却很少被考虑到。对监管非直接的负面影响的过度强调，扭曲了成本效益分析，使其向反政府监管的方向靠拢。
我们书中讨论的另一个方法论缺陷是关于成本的估算。传统的成本效益分析一般采取“末端治理”方式来估算企业遵守环境管制的成本。例如，对一项限制污染物排放的空气质量法规，成本效益分析法会考察污染物处理设备的价格。然而，为符合污染物排放标准，这种“末端治理”技术常是成本最高的选择。很多时候，如果企业有选择减排方式的自由，他们可以找到更加便宜的方法。这些替代方案通常表现为生产方式的转变：改变燃料，寻找替代的投资，或者循环利用生产材料，即我们常说的“源头治理”。
很多例子中，环境监管的成本都被高估了，真正的实施成本要远远低于预期。最著名的例子是20世纪90年代的酸雨计划。工业界估计实施该计划的成本将十分昂贵，并且可能导致美国一些地区电力价格的上涨，但现实情况却恰恰相反。污染物的总量控制和交易制度极大地降低了其排放，并且因为企业得以采用低成本的减排机制，他们只付出了极少的代价。
尽管成本效益分析在美国的运用并非完美，但仍然为政府的管理提供了很多有益的帮助。最重要的一点是，它使得政府部门认识到，在法规实施前就要考虑和关注监管的实施后果，做重要经济决策时仅凭直觉是不行的。我们研究所的工作是，确保成本效益分析在实施中采取完全中立的立场，以识别出明智的决策。除了致力于改进成本效益分析在美国的实施，我们也希望在全球范围推广成本效益分析在环境与公共健康政策方面的运用。
下面，我具体谈一下成分效益分析在发展中国家的运用。
对于环境政策的成本效益分析是在美国发展起来的，因而其设计并非针对发展中国家所面对的一些核心问题。虽然美国和欧盟是成本效益分析的主要使用者，但他们更希望在全球范围内，包括发展中国家，推广这种方法，对环境政策进行评估。为达到这一目的，各国需要克服实践中遇到的困难，而成本效益分析本身也需要革新和扩展。
对于这个话题，我们首先要问的问题是：成本效益分析是否适合发展中国家？
对这个问题的回答是，环境决策存在一些普遍的问题。例如：避免政府的低效率。设计不良的法规可能会只带来一点点环境效益，但却耗费大量的社会成本，识别和避免这样的法规应该是所有立法系统的共同目标，不管该系统是大是小，是发达国家的还是发展中国家的。
也许更为根本的是，成本效益分析能够汇总我们在政策选择中可以获得的所有信息，并将所有这些信息输入一个选择程序，从而识别出最优的政策。对于决策者来说，面对时间的限制和许多其他工作，成本效益分析是一个非常有用的工具，可以将信息以实用且有用的模式呈现给决策者。
除了汇总已经存在的信息，成本效益分析还能识别出还有哪些信息需要掌握。这对需要在众多不确定性下做决定的决策者来说，显然有很大帮助——明智决策的基本要求就是，知道我们掌握了哪些信息，也知道还有哪些信息没有掌握。
成本效益分析也可以用于评估管理的支出。发展中国家常常担心对环境和公共健康的监管可能拖累经济发展，或者加剧贫困问题，这种担心是合情合理的。成本效益分析可以表明，精心设计的法规会产生净的经济效益，减轻关于环境和健康保护会拖累经济发展的担心。
成本效益分析还可以识别无效的法规，这对新建立的监管体系尤为重要。发达国家已经建立了一整套完整的程序来制定和完善环境与公共健康法规，这套程序已经发展了几十年，并且经常涉及多个机构。但即便已经有复杂的行政程序，仍然需要一套政治中立的机制来识别不好的法规，在唤起相关人员的注意的同时，避免政治的操纵。
那些抑制创新和经济发展，却很少改善环境和公共健康的法规，明显会阻碍一个国家的发展。可如果没有系统的识别方法，它们会存续很多年甚至几十年，给经济带来不必要的损失。成本效益分析方法可以帮助识别不明智的法规，并且用一种中立的态度，指出其不明智之处。成本效益分析方法论的完善程度决定了它能够在多大程度上中立地证明法规的低效，即使这些法规是被政府官员支持的。通过创建可以广泛适用于各种法规评估的统一标准，成本效率分析可以唤起人们对那些特别低效或有缺陷的法规的注意。
在成本效益分析的实践过程中，我们必然会面对一些挑战。最重要的是，如何建立合适的体制，把成本效益分析纳入到决策过程中去。
随着时间的推移，发达国家已经掌握了较强的分析能力以实施并审核成本效益分析。举个例子，美国联邦环保局有一整个部门——国家环境经济中心，对环境政策进行成本效益分析。这个部门雇用了很多经济学家和其他专家，从事以下工作：
1. 执行并监督对经济分析方法的研究和发展；
2. 领导和完成联邦环保局经济报告；
3. 为经济分析提供指导；
4. 为环保局提供他们自己的环境政策经济分析。
此外，美国联邦环保局建立了由系统外学者组成的常务委员会——环境经济顾问委员会，来为自己的成本效益分析提供建议。环保局还有自己的经济分析指导准则，这是一个内容全面的技术文件，制定了一整套程序和准则以保障成本效益分析被合理、一致地执行。该准则包括，支付意愿和风险规避的基本假设；计算法规未来收益的贴现率；如果正确估算合规成本；识别合适的替代政策；以及如何确定间接影响的范围。这个准则是一份精心制定的技术规范，建立在几十年来对环境经济学和成本效益分析的研究基础之上。
环保局可能是领域内设置最完备的机构，所有的资源都集中于单个机构内。其他机构，聘用经济学家作为工作人员，其政策制定受外部经济学家的监督。最后，可能也是最重要的是，白宫设有信息与管制事务办公室，办公室工作人员专门负责监督所有联邦法律法规议案的成本效益分析。欧洲拥有相似的系统，欧盟委员会各办公室有责任对法规进行影响评估，并由影响评估董事会对该评估提出独立审核意见。
对发展中国家来说，建立合适的体制是非常关键的一步。中国虽然在对项目和投资运用成本效益分析上很有经验，但在政策分析方面，还需要学习。
监管这一领域存在着可观的国际合作前景，特别是运用严谨的分析工具来回答如何监管以及应该监管到什么程度这样的问题。机构间的协议或者合作建设项目可以使发展中国家的政府官员获得成本效益分析方面的技能；交流，会议和项目等活动可以促进监管经验的跨国分享。鉴于中国在发展中国家的领导地位，中国可以为国际合作做出巨大贡献。
在发展中国家，成本效益分析可能会遇到许多潜在的政治阻力。首先，许多国家对环境和公共健康的监管刚刚起步，因此，对政府干预的需求会很强烈。同时，公众也支持政府对环境和公共健康的保护。他们充分认识到保护不足带来的负面影响，因此有很强的动力推动政府实施保护。但另一方面，公众还没充分认识到过度监管带来的负面影响。在发达国家，对过于繁重的监管成本的抱怨，引发了对监管的改革，成本效益分析的运用正是改革的一部分。而在发展中国家，因为监管刚刚开始，成本效益分析能够减少监管这一优势短期内或许还不能引起公众的关注。
但是，政治上困难是可以克服的。首先，我们应该强调成本效益分析的前瞻性。在很多发达国家，成本效益分析主要用于抑制监管，但这并非一成不变。例如，奥巴马政府就做出了积极的表示：他们将对行政命令进行修改，使成本效益分析不仅仅用于防止无效法规的执行，更要用于推动各机构制定出更好的法规。
另一个潜在的政治问题是国际差异。发展中国家对风险的估值很可能远远地低于发达国家，在一些情况下，评估差距非常巨大。这意味着更低的生命价值，也意味着经济分析可能会支持风险转移。所有这些都可能导致政治风险，从而阻碍成本效益分析的运用。
有人认为，不同国家对风险评估值的不同是一个道德问题，因为相对其他人，有些人把“生命的价值”看得更低。另外，风险转移也是非常有争议的。美国总统欧巴马的最高经济事务顾问萨默斯在一次与世界银行的对话中提出“从经济学逻辑来说，将有毒废弃物转移到低工资国家是无可指责的，我们必须正视这一点”。这种观点在美国和其他国家受到强烈批判。不难想象，由于发达国家和发展中国家对环境和健康风险的估值不同，成本效益分析很有可能得出与萨默斯相似的结论，并引发强烈的批评。
不同风险偏好的一个后果是：较低的环境保护水平在发展中国家将被认为是合理的，因为相对发达国家，发展中国家愿意为“拯救生命”花的钱更少。经济发展水平不同的国家在环境保护和经济增长之间的选择是不同的。对于某些人来说，这一结果是不公平的，因为人口过多这一不利因素将导致发展中国家的人民承担更高的环境风险。如果获得环境保护是一项人权，那么不管风险偏好和经济发展水平的高低，所有国家对环境的保护都必须达到一定的标准。
要解决这种国际差异是非常困难的。但通过人为忽略某些偏好，达到提高风险厌恶水平的目的是可能的。这种忽略有时是合理的，因为人们对风险可能存在误解，人们可能并不能正确地处理信息，或者对信息的认识有偏差，这些情况在发达国家也会发生。
对于改变偏好设定的争论存在于两个方面。首先，如果作为成本效益分析基础的偏好能被人为地操纵，我们就无法估计成本效益分析的结果到底展示了什么。通常情况下，一项结论为“有净收益”的评估意味着，相较于逃避监管，人们愿意为得到监管利益支付更多。如果偏好可以被改变，则成本效益分析必须区别真正的福利和根据改变后的偏好得出的福利。因此，人为地改变偏好设定可能会导致通过评估的法规，其实施反而造成人们的福利变差。例如，一项有关工作场所安全的法规增加了每单位劳动的边际成本，其结果是劳动生产率和工资降低。如果工人更看重工资而不是安全，那么这项法规就没有改善工人的福利水平。另外，人为地改变偏好将使发展中国家放弃其一部分竞争优势，从而导致财富更多转移到发达国家。鉴于目前世界上的财富分配情况，这种转移显然是有问题的。
除了人为改变偏好，第二种选择是设立全球统一的平均值，即像对待国内偏好差异那样处理全球范围的风险偏好差异。发达国家在成本效益分析中，不会针对不同人群进行不同的风险估值，而是对总体人群使用平均值，以避免考虑公平问题。只要监管成本不由低收入人群集中承担，那么，其结果就是温和的再分配，并且，贫困人群实际获得的保护比按他们支付意愿计算出的还稍多一点，而监管成本将主要由相对富裕的人群承担。然而，这种采用全球平均值的做法对发展中国家要求过高，对发达国家要求过低，因而不仅在经济上是无效率的；加上它还会导致对国家内部政策制定这一主权的干涉，因而在政治上也不能被接受。最后，唯一可行的道路似乎是接受国际间的差异，并对成本效益分析进行修改，以避免政治风险。
风险评估方面的差异呼吁人们关注全球财富分配不均所导致的巨大问题。如果美国和欧洲的人不愿意支付更多来规避风险，那么，这种现象要触动我们的良知，并让我们认识到减少全球贫困的必要性。最好的解决办法不是通过人为地改变偏好或者选取全球平均值来逃避财富分配不均的问题，而是直面这个问题并采取行动解决它。
财富分配不均还带来了其他问题。对成本效益分析的一种普遍批评是，它通常不考虑财富分配。这个问题对发展中国家的影响尤为深刻，因为财富分配在发展中国家更为重要。
分配分析，即对监管的成本和收益在公众中分配情况的考察，是对成本效益分析的必要补充。此外，应该设立一些默认的分配原则，例如：不能把监管成本强加给最贫困的人群而又不对他们进行补偿。一般来说，这些原则不能加剧分配不均。但如果某项法规特别高效，即便它加剧了分配不均，也可能是合理的。另外，我们在设置议程时，要重点关注最贫困的人群。鉴于他们的福利极低，解决这些人面对的环境问题应该是环境监管的首要目标。
各国也可以在成本效益分析中以“公平”作为权重。现在有很多复杂的技术可以采用，但总体来说，要认识到消费的边际收益递减效应。相对于穷人，富人多消费一单位产品所导致的福利增加是更小的。如果成本效益分析寻求的是增加福利的监管，而不仅仅是增加财富的监管，那么采用某种形式的“公平”权重是必要的。
最后，我简单谈一下发展经济学的一些观点是如何被整合进成本效益分析的。例如，成本效益分析会考虑监管对外商直接投资的影响。合规成本是否会赶走投资者？或者，监管是否能通过建立稳定的法律，为企业提供更高效的劳动力而改善外商投资环境？这些都是成本效益分析应该考虑的问题。在资本积累方面，成本效益分析应该考虑监管是否会对储蓄利率和贷款成本产生潜在影响。鉴于资本对发展的重要作用，这些问题值得我们进行深入研究。
发展经济学也将技术作为研究的重点之一，而监管很明显可以影响技术的应用，甚至技术转让。按照同样的思路，对技术做出相关规定的法规可以加速创新，包括发明新技术和以创新的方式应用和推广现有技术。
监管对人力资本，特别是对生产（如通过减少缺勤）的影响也是不容忽视的。那些影响儿童健康、智能或者智商的法规可能会对生产力有深远的长期作用。美国最近的一项研究发现，健康与收入潜力有很重要的因果关系。
发展经济学的一些见解也可以为监管成本和收益的分配提供理论支持。分配不均可能导致融资渠道受阻，影响社会秩序，增加不稳定性和政治风险。
最重要的一点是：监管对发展可能有正面作用，也可能有负面作用。并不是仅仅通过增加合规成本，监管就会对发展的某些促因，比如外商直接投资，产生不利影响。成本效益分析必须对监管的两个方面都做出准确的评估。
总结起来，成本效益分析可以在全球范围内改进决策，但其运用中也存在很多挑战，需要对成本效益分析进行改革，以更好地发挥其作用。随着各国开始完善监管的进程，我们确信成本效益分析的运用将更加广泛。随之而来的挑战是，如何确保以恰当的方式进行成本效益分析，使其用于完善监管，而不是阻碍必需的监管，并且进行改革以适应各国政府面对的不同需求和条件。
我的演讲就到这里，谢谢大家！
盛洪：
感谢Livermore教授精彩的演讲。他为我们介绍了制度的成本效益分析，主要侧重于对环境监管的评价。成本效益分析在美国和欧盟已经实行很多年了，对其能不能运用于发展中国家，如何运用，以及在全球范围内的评价等问题，Livermore教授也都做了阐述。我对成本效益分析的具体量化方法很感兴趣，不知道Livermore教授能否做进一步的介绍。
Livermore：
具体方法主要有两种。从某种程度上讲，监管政策成本效益分析的基础是计算支付意愿。基本的方法是将风险的减小货币化，其中涉及到“统计上的生命价值”这个概念。但困难的是，应该如何给统计上的生命估值。这里有两种模型：一种基于调查，即向人们发放问卷，调查人们对“为将患癌症的概率降低1%，你愿意付多少钱？”等问题的回答。具体的量化方法短时间内讲不完，或许我们可以会后再讨论。
盛洪：
今天我们请到了这个领域的多位专家，他们是：清华大学的王明远博士，发改委能源研究所的崔成博士，国家环保部的俞海博士，人大的吴健博士，北大的丁建峰博士。下面请王明远博士发表评论。
王明远：
我对这次报告会的题目非常感兴趣，今天演讲的内容也非常丰富，我下面谈几点感想。
首先，成本效益分析这个重要概念和方法在环境法的制定和实施过程中都很有用。但由于其自身的种种缺陷，它对科学、民主决策的地位不可以夸大，尤其在民主、法制程度较低的发展中国家，其作用更不能被高估。成本效益分析主要是利用市场、偏好等概念术语，通过相关模型来计算制定以及执行法规的成本和收益。这里就涉及到根本的逻辑转换，即把市场经济的逻辑运用到政治领域的立法和决策中去，而这种转化的实现会牵扯到很多理论上和实践上的问题。
此外，对处于不同发展阶段的国家，这种转化过程也不同。因为各国的经济发展水平，政治民主化程度，以及，更为重要的市民社会的发展状况不同，将市场经济下的成本效益分析方法移植到政治领域，其正当性和可行性都存在逻辑上和实践上的困难。在欧美国家，以里根总统和撒切尔夫人时代为代表，出现了推动经济自由化以及去管制化的浪潮，其基本思想是：放松政府的过度监管，以提高市场效率，增强企业的经济活力，平衡市民对健康、环保等各方面的需求。当时，西方国家在很多领域存在过度管制的现象，其背后有客观的经济发展需求，也有政治理念的指导。过度管制有好的一面，它加强了对劳工生命的保护，也加强了对生态环境等固有价值，或者称非工具化价值的保护。虽然成本效益分析的执行非常困难，但在政治、法律、市场经济和市民社会发展程度比较高的西方国家，他们可以建立这样的制度，使成本效益分析在某种程度上，运用到立法和决策中去。
中国现在也面临这样的问题。从国家层面来说，采用成本效益分析有经济上和政治上的可行性与必要性的风险；而在全球化背景下，道德正当性和成本效益分析的冲突，人们在污染转嫁等现象上的争论等，都是非常值得讨论的理论问题，道德问题，也是非常现实的国家利益问题。
最后，即便是在发达国家，成本效益分析也不是政治中立的，经常被利益集团左右。并且，成本效益分析还强化了官僚机构在决策中的话语权，当然，在开放的民主社会，这也增加了公众的话语权。但是，这对由民选代表制定政策这种“三权分立”模式下的分工造成了很大冲击。因为传统模式下，是由国会来立法和制定政策，由行政机构来执行的。而成本效益分析的实施，强化了政府的角色，强化了官僚系统，对传统的民主政治不利。另外，在传统的代议制民主框架下，公民不直接参与行政管理，不能直接像官员或者行政机构人员那样参与执法、决策。但是在成本效益分析的制度中，公民团体和官僚机构合作，强化了其决策及参与行政管理的角色，这对代议制民主构成了重大挑战。
在中国的语境下，如何根据市场、政治、法律系统的发育水平等社会各个方面的情况，结合国内的需要，解决这个理论上的困难和其他问题，很值得深入探讨。我的评论就到这里，谢谢大家！
崔成：
在成本效益分析中考虑公平性等问题是个很好的发展方向，但可能困难重重。从我的经验来看，传统成本效益分析的应用在国内就已经遇到了很大障碍。下面，我举两个例子。
第一，对发展中国家来说，环境效益固然需要强调，但如果把工厂关掉，就会影响工人的收入和医疗等福利，这样平衡的结果很可能是工人活得更短，正因为缺乏对宏观经济循环影响的具体评估方法，环境污染对人体健康影响等损失评估很难为决策者所接受。同样，对发达国家与发展中国家人的生命价值采用的不同评价标准，更不能被发展中国家的决策者所接受，尽管其能够找到经济学的理论依据，但明显违背社会伦理。综合来看，很多环保组织的观点之所以不能被发改委等宏观决策部门所接受，就是因为二者在发展理念和宏观目标上有冲突，而当前的成本效益分析方法还无法解决这种冲突，这也是目前对环境政策进行成本效益分析所存在的一个重大瓶颈问题。
第二，政府的法律法规很难评价，因为好与不好是相对的，可能现有的政策是比较差的，还有更好的，但差的政策总比没有要强，而且当前与未来的评价结果可能会因认识的变化而明显不同。比如在水电开发中的生态和移民问题，很多政策法规到底是正影响还是负影响都因缺乏评判标准和评判部门无法评判，如：生物多样性到底值多少钱？再考虑公平性就更说不清楚了，如：移民不同补偿方式相对补偿标准来说对移民的未来发展影响更大，因此，怎样才算更公平？而且，环保部门、水利部门、发改委、NGO等不同部门和组织对公平性给出的权重不同，结论也明显不同。所以，公平性的引入会给评价的基准带来更大的不确定性。
王明远：
对不起，我打断一下。您说不同部门间存在对立和差异，这恰恰印证了我刚才说的，是行政官僚在决策，而不是民意代表在决策。
崔成：
对。但是民意代表决策也一样，站在不同利益集团的角度得出的结论是不一样的。但问题是什么人或机制可以评判对错而能够被广泛接受？民意代表决策是否比专家决策更科学？而且决策的快慢还存在明显的时间效率问题，因此，我认为，目前为环境问题在公平性方面确立权重基本上是不可能的，起码是极为困难的，尽管朝这个方向发展可能会让我们的分析更综合，更全面。中国的实践已经证明，简单的成本效益分析在政府决策过程中正在发挥越来越重要的作用，因此，我认为当前的首要问题是如何解决目前成本效益分析所面临的各种瓶颈问题，而使其发挥更大的作用，而不是使其进一步复杂化，决策者并不偏爱复杂的成本效益分析方法，简单的方法则对决策更有效，如果能够找到简单的处理方法将公平性等因素反映进来当然更好。
俞海：
政策评估可以分为三种，包括事前、事中和事后。成本效益分析是政策事前评估的一种，并且是环境经济学、环境管理领域的一个重要工具，好的事前评估对提高政策实施的绩效很有帮助。这里的“绩效”包括“效果”、“效率”和“效益”。
中国当前的成本效益分析在政策制定，特别是环境政策制定中发挥的作用还比较弱。根据我的经验，原因有以下几点：第一，政策制定者和决策者使用成本效益分析的意识很弱；第二，虽然美国有成熟的体系，但中国也有自己独特的方法，问题是我们自己的方法还没有建立起来，而美国的方法也没有完全引进来；第三，中国发展得太快，政策也变化得太快，没有时间对新政策做完整的成本效益分析，比如，一项政策12月份要出台，可能10月份就要拿出方案，所给的研究时间可能只有一两个月或者半年；第四，美国和欧盟的政策多是自下而上的，他们会有充分的时间进行公共参与、举行听证，而中国的政策不同，大部分是自上而下的，领导人认为需要什么样的政策，什么样的政策合适，就下达任务制定什么样的政策。
为改进成本效益分析的方法，中国未来要做的是：第一，提高政策制定者，特别是决策者使用成本效益分析的意识；第二，把美国的成熟方法真正引入到中国来。其实大学的课堂上也教授成本效益分析方法，但是具体应用很少。作为政策研究者这样一个需求者，我理论已经学过了，最需要的是具体的实证例子。我关注的另外一点是，发达国家和发展中国家在风险评估值上的差异。中国进行成本效益分析主要是解决国内问题，但是中国很大，地区发展非常不平衡，即便是对国内的分析，也会遇到类似发达国家和发展中国家的差异问题。这也是我们今后进行分析时需要关注的问题。
吴健：
首先，非常感谢Livermore教授内容丰富的演讲，为我们带来了新的视角。同样感谢天则所的邀请，让我有机会参与今天的论坛。
首先，我认为成本效益分析对决策者和决策过程的最大价值不在于方法本身，而在于它是一种决策模式，把经济学家的思想翻译成决策者能听懂的语言。所以，如果成本效益分析能在中国和其他发展中国家得到运用，是可以提高决策的科学程度的。通过这种决策框架，成本效益分析让我们关注所有和政策相关的成本和效益，尽可能地减少遗漏。我很认同您对成本效益分析的看法，即它为决策者汇总信息。
此外，中国有自己的成本效益分析，并且已经使用了很长时间，但成本效益分析在国内的应用遇到了很多问题。在我看来，成本效益分析在中国运用的背景和在美国的很不一样。美国的行政命令背后，我认为有种决策哲学，即必须证明环境立法或者政策干预的效益大于费用，这项措施才能得到联邦预算，这应该也是当初美国发展政策成本效益分析的最主要原因。而在中国，目前还不是一个环境过度管制的时代，因此成本效益分析对中国的作用主要还不在于评价环境政策和环境立法的成本和效益孰高孰低，更重要的是，如何在经济决策中，加入对环境影响的考虑。这也是中国改进政策成本效益分析过程中的难点。前几年，中国花了很长时间对建设项目经济评价的参数进行讨论，当时想把环境参数加入到评估参数中去，但直到《建设项目经济评价方法与参数》第三版出版了，也没能加进去。现在，建设项目的经济评价中，仍然无法在政府的指导下把环境价值纳入到项目经济分析和决策中去。所以，我们必须认识到，政策成本效益分析这种技术在中国发展的任务是什么，我认为，应该是将环境价值引入经济决策过程，从而改进我们的经济决策。
成本效益分析在美国的发展是基于美国的决策哲学的，但这种分析是否能成为中国的决策哲学呢？我个人认为恐怕很难。就像王博士所说，中国的市场经济发展水平，政治民主化程度，以及市民社会的发展状况都决定了，成本效益分析的结果很难成为决策至关重要的依据，而只能成为依据之一。同时，成本效益分析中还有很多技术性难题没有克服，比如环境价值的货币化，不论是刚才提到的生命价值评估，或是其他方法，都还不成熟。那么，中国是要等这些技术都发展很成熟了，再使用成本效益分析推动决策的科学化，还是现在也可以做些工作？我想，目前的一个替代方案是采用简化的程序，比如费用有效性分析。
因为现在的决策经常是自上而下，政策目标是确定的，政府最需要我们决定如何低成本地实现这个目标。另外，实践中，我们也尝试发展了多标准分析的框架。在这种框架下，成本效益分析只是标准之一，我们还可以考虑诸如政策目标的可靠度，对分配的影响，政治可接受度等标准。我想，这可能是引入成本效益分析的第一步。
最后，成本效益分析和政策制定是一个交互的过程。制定政策时，我们需要成本效益分析，而分析结果又可以帮助我们改进政策设定。我的问题是，因为在不同时期，对数据的需求和分析结果的精度差别很大，您认为什么时候是成本效益分析介入决策的最佳时间？
丁建峰：
非常感谢Livermore教授内容丰富的演讲，我现在的研究领域不是成本效益分析和环境经济学，所以某些评论可能会“跑题”，希望大家谅解。
我的评论分为两部分。因为我研究的是福利经济学，第一部分就与公平分配有关。
我想，真正的成本和收益不能仅仅用货币来衡量，而应该——起码在理想情况下——用人民的福利来衡量。正如Livermore教授指出的那样，成本效益分析没有考虑收入分配以及社会公平的问题。我认为，收入分配涉及三个层面：
第一个层面是一国之内同一代人之间的分配问题，这个问题相对容易解决，可以采用税收和转移支付等再分配方式。显然，好的环境是种奢侈品，它的收入弹性大于1，在这类商品上，富人应该多缴税，这样才能通过再分配来补贴承担环境恶化成本的穷人。
第二个层面的问题是由环境危机导致的国际间同一代人的分配问题。这个问题要比第一个层面的问题复杂一些，Livermore教授在文章中提供了很好的理论，即，我们必须假定发达国家和发展中国家的人都是平等的，都有相同的效用和风险规避函数。如此一来，“奢侈品”的逻辑可以直接应用于国际间的分配。美国、欧盟等“富人”应承担更多的责任，世界银行也应该提供更多的资金支持，以促进监管的改进。此外，我们还需要对这部分资金进行严格的监管。因为像王明远博士刚才提到的，很多发展中国家没有建立宪政民主，也没有法治化的环境，政府官员很可能会贪污援助款。因此，应当加强对于国际援助资金的监管，最好能做到专款专用，在发展中国家，应以专门的项目援助为主，以杜绝腐败。
第三个层面的问题最难解决，即是不同代间的分配问题。困难的主要原因在于：我们不知道后代的支付意愿，也找不到他们的代理人。或许，我们可以找绿色环保组织来代表我们的下一代，但他们很多人的观点比较激进。而且，环境经济学在这方面的处理也是有问题的，它为下一代设定了折现率，认为他们的效用不如当代人的效用。其实，原则上我们应该用罗尔斯的正义理论，平等对待每代人。
我的评论和成本效益分析并不冲突，因为我们必须首先科学正确地制定目标，然后通过成本效益分析，高效地实现这个目标。我认为，即使不完美的评估比没有评估要强。但是，这个评估必须是具有独立性和中立精神的组织做出的，而不是由政府的官僚机构做出的。比如，世界银行曾经评估过中国GDP的环境成本，1999年的环境成本占GDP的8%，2004年的则上升到了13%，这两个数据常被环保组织引用，以支持环境保护政策。
我评论的第二部分是关于中国自己的问题。
在中国，受到环境污染影响最大的往往是最穷的人，是支付意愿最低的人。由于我们缺乏宪政民主，他们又不能形成政治团体表达自己的需求。我的问题是，这种情况下，成本效益分析会带来怎样的结果？很可能，成本效益分析计算支付意愿的方式，会严重低估中国发展的环境成本。
另外，中国的问题往往非常错综复杂，并非成本效益分析所提倡的简单的行业监管就能解决，中国的问题主要的还不是监管和规制的问题，而是一个整体的经济结果“大转型”的问题。比如，中国现在的储蓄率非常高，大量的储蓄被投资于重工业，而重工业的污染非常严重。对重工业的监管已经不能解决这个问题，因为我们面临的是结构不合理的问题。我们需要改变经济增长模式和策略。我第二个问题就是，面对类似的复杂情况，我们应该如何运用成本效益分析？
盛洪：
我们之所以对Livermore教授的研究尤其感兴趣，是因为天则所近几年也做了类似的评估工作。我们曾受北京市东城区政府委托做过一个评估，当时他们设计了一套城市管理的新制度，包括市场改进和新技术的应用等，我们最后得出了非常细致的定量评估结果。我们还对煤炭的外部成本做过评估，根据很多间接数据，得出了外部成本的估计量，并给出了政策建议。我们的感受是：这种评估是非常综合的理论应用，在制度经济学的基础之上，加入了公共选择和环境经济学的相关理论。制度经济学和环境经济学的区别是，前者主要用于对能用市场评价的制度的分析，因此比较简单。而环境有外部成本，其评价就相对困难了，环境经济学因此也创造了一些方法，比如意愿支付法、市场替代法等等。
至于如何解决不同国家对环境的评价不一样的问题，我有一个想法。首先，不同国家对环境评价不同是很正常的。即便是对苹果这样的物品，不同的人也会有不同的评价。解决办法很简单，就是市场，使对某种物品有不同评价的人可以进行交换。同样，市场也可以用于让对环境评价高的国家和对环境评价低的国家进行交易。但这个方法没有解决最关键的问题——环境的外部性。比如，发展中国家出钱解决了一部分环境问题，但他们并不能获得全部的收益。有一点需要注意的是，发展国家是不同的，包括特别穷的和新兴的。其实，真正碳排放量高的不是最穷的国家，而是中国、印度这些不太穷，发展速度又高的国家。所以，发达国家和新兴国家应该进行碳交易。新兴国家的收入比最穷国家的高，对环境的评价也更高，交易的结果可能更有利于环境保护。
Livermore：
首先感谢大家的评论和反馈。我想一个运用成本效益分析的例子或许可以缓解大家对成本效益分析的担心，并回答刚才提出的一些问题。
我们研究所目前在对纽约市的一项监管进行成本效益分析。这个例子可以展示出成本效益分析中遇到的困难，以及成本效益分析带来的好处。我们考察的是剩余燃油料在纽约住宅区供热中的使用。纽约供热使用的燃油料主要有三种，分别是2号燃油料，4号燃油料和6号燃油料。2号燃油料就是柴油，6号燃油料是一种剩余燃油料。剩余燃油料在纽约市被广泛用于供热，而这种燃油料对环境的污染非常严重，相对于柴油和天然气，其硫等物质的含量特别高，会引发健康问题。所以，纽约市在考虑出台法规禁止剩余燃油料用于供热。当然，这个问题十分复杂。因为管制的受益者散布在整个城市，并且每个人的收益都很小，而管制的成本则集中由一小部分人承担，这就导致了经典的公共选择问题。
成本效益分析是否能帮助我们解决这个公共选择问题呢？虽然这种经济分析工具是被设计用来处理环境问题的，但它同时也能解决公共选择问题。成本效益分析的目的很简单，难就难在方法技术上。为了进行分析，我们需要建立复杂的模型，来估算禁止剩余燃油料使用给空气质量带来的影响，然后利用对健康的医学研究，估算空气质量改变对人类健康的影响，接着，再把对人类健康的影响货币化。另一方面，我们还要考察合规成本。我们需要建立经济模型，需要收集价格弹性和替代品的相关数据，了解城市内天然气的分布，并预测未来天然气和柴油的价格。这些工作都很困难，但如果不这样，要么不出台这项法规，要么出台法规，但完全不知道后果会是怎样。我们从市长办公室那里得知，在向公众证明新法规的收益超过成本时，成本效益分析的结果是非常有力的证据。这个例子中的技术难点有两处，一是如何决定对空气质量和健康的影响，二是如何把这些影响货币化。相较于前者，后者更简单一些。
我们认为，进行成本效益分析能够帮助我们识别出新法规是否对城市有利，并且能够帮助解决公共选择问题。下面，我简单谈一下国际范围的问题。
我的总体观点是，平等对待每个人，很多人也认同这种看法。但“平等对待”到底是什么意思呢？是假定每个人都有同样的风险偏好，也就是说，不论人们身在何处，经济状况如何，都应该付相同的钱？还是基于每个人独特的风险偏好，对他们区别对待？这不仅是国际层面的问题，也是国家层面的问题。纯粹的成本效益分析是基于每个人独特的风险偏好的，加上有效的税收和转移支付体系，能够消除不平等，达到福利最大化。但是，一国内部的税收和转移支付体系往往远非有效，而国际层面上的税收和转移支付体系更是根本就不存在。鉴于没有这样的体系，我们面对的问题是，如何改进成本效益分析，在提高监管效率的同时，兼顾公平。我知道答案，但是时间不够了，所以不能告诉大家。（笑）没有人知道答案，这或许是经济分析和环境监管中最重要、最棘手的问题，尤其在我们讨论全球风险转移时。
成本效益分析中的问题本质上都与道德和规范有关，这也是经济学家为之头疼的原因。这些问题会随时间演变，只有通过不断的国际对话和讨论，才能找到解决的办法。
最后，我想提一句，我和Revesz教授正在准备撰写关于成本效益分析的新书，我们希望能在新书中对今天的问题做更进一步的讨论。再次感谢大家的评论！
2009年09月25日
