背景介绍：2014年10月27日至31日，联合国经济社会事务部（UNDESA）与北京大学国家发展研究院（NSD）联合举办的“解密中国经济奇迹、设计结构转型政策”暨孟加拉、乌兹别克斯坦政府官员培训研讨会在朗润园致福轩举行。本文为中国改革研究基金会秘书长、国民经济研究所所长樊纲教授的演讲内容。
中国首先是一个发展中国家，所以面临着一系列发展中国家的典型问题，如发展起点低、人均收入低、平均教育水平低、官员腐败、环境污染等等。同时，中国还是一个转型中的经济体，面临一系列体制问题，如缺乏现代企业制度、金融市场发展滞后、大而不倒的国有企业和国有银行体系等等。
这样一系列体制和结构问题构成了中国经济宏观调控的大背景，所以中国的宏观调控在应对短期波动问题的同时始终要将这些问题纳入考量。纵观改革开放30多年以来中国宏观调控的历程，可以总结出以下几点主要经验。
由于发展起点较低，市场存在严重短缺，参与者缺乏经验但是又有极高的参与热情，中国经济非常容易发生过热。从GDP增长率和CPI来看，1978年以来中国经历了五次主要的经济过热，谨防经济过热成为宏观调控最关键的问题。
1980年代，中国经历了两次经济过热。第一次发生在1980年代初，当时政府试图实现类似于“大跃进”式的增长，上马大量工程项目，使得生产品价格飙升，继而波及到消费品价格。之后政府意识到这种做法不对，停止了激进的发展计划。1980年代中期，中央政府对地方政府放权，地方政府竞相实施新的工程，再次推高了商品价格，所以出现了第二次的经济过热。
1990年代初，中国经历了最严重的一次经济过热。当时中国股票市场刚刚建立，房地产市场也开始形成，私人部门开始发展，“邓小平南巡”讲话标志着中国改革进入新的阶段，为中国经济注入了新动力。当时商业银行由地方政府控制，甚至银行的管理层也由地方政府委任，商业银行更像是地方政府除财政收支之外的“第二口袋”。地方政府从银行无节制地借贷进行各类基础设施建设和政府工程，成为了这次经济过热的导火索。此外，地方政府还可以发行一种纸质借据，这种借据在一些地方甚至可以流通，相当于额外的货币供给。朱镕基总理上任后开始整顿政府过度支出，清理银行体系，推出预算法禁止地方政府借债，同时将商业银行与地方政府独立开来，实行垂直化管理。这一轮经济过热带来了大量产能过剩，银行坏账在GDP中占比高达50%。
从2004年至2007年，在清理了上一轮经济过热留下的银行坏账之后，中国经济开始恢复并迎来了新一轮经济过热。这一次经济过热并不是由政府推动，而是由市场推动。一方面中国企业生产效率大大改善，越来越多的公司开始赚钱；另一方面改革红利开始显现，国企改制之后降低了国有企业的成本。与此同时，在美国房地产泡沫带动下，中国出口额以两位数速度高速增长。在这轮经济过热中，通胀率最高超过5%，股票市场和房地产市场都产生了大量泡沫。政府通过一系列紧缩政策试图控制经济过热，但是效果甚微，直到2008年，中国经济增速才开始放缓。
从2009年至2010年，全球金融危机发生之后，在G20的平衡增长框架下，中国和其他国家达成共识，采取了刺激经济的措施。这些措施显然产生了过度的刺激作用，中国又迎来了新一轮经济过热，积累了大量的过剩产能。以钢铁行业为例， 2008年该行业的过剩产能达到总需求量的50%，2011年则达到了三分之二。
中国财政平衡问题的核心是如何处理中央政府与地方政府的关系。中央政府基本能够保持健康稳健的财政收支，主要问题还是来自于地方政府。中国政府债务占GDP的比例已经达到50%，其中中央政府债务与GDP的比例为16%，地方政府债务为34%。
1993年，预算法审议通过，明确规定中央政府不可以向银行借债，但是可以发行政府债券；地方政府既不允许向银行借钱，也不允许发行政府债券，如果遇到财政困难，必须向中央政府请求财政拨款。这迫使地方政府努力平衡收支，结束了地方政府无节制借债的时代。
但是后来地方政府绕过预算法，发现了新的借债渠道——地方政府融资平台。这些融资平台由地方政府发起，从银行贷款，并由地方政府作担保，进而将所融资金用于市政建设、公用事业等项目。中央政府一直知道这类平台的存在，但是并不支持银行向它们提供贷款。2008年底，地方政府融资平台的债务总量与GDP的比例只有2.5%。但是全球金融危机之后，为了刺激经济，中央政府明确允许甚至鼓励地方政府设立融资平台为投资项目融资。地方政府融资平台的债务在一年之内从1万亿增长到7万亿。2010年，中央政府开始改变政策导向，但这些债务已经成为了资本市场的一个严重问题，至今尚未解决。
今年8月下旬，刚刚审议通过的预算法修改四审稿允许地方政府发行一定数量的债券，但是发行总量受中央政府控制。地方政府进行的基础设施投资属于长期投资项目，资本需求量大，现金流回笼较慢，投资周期较长，不太可能仅仅依赖财政收入实现。在融资方式上，期限较长的债券比银行贷款更适合作为地方政府的融资工具。可以说，这次预算法的修改是非常必要也是切合实际的一次改革。
总体来说，中国的货币政策一直是比较谨慎的。随着市场经济的不断发展，经济货币化程度加深，作为交换手段的货币作用大大加强，渗透到各个经济领域和环节。所以央行在控制货币供给时除了需要考虑经济增长速度，还需要考虑经济货币化进程带来的额外的货币需求。
但我个人认为中国的货币政策过度强调了“货币化”因素。本世纪初，GDP增速约9%，通胀率5%，如果不考虑货币化问题，货币供给增速应该控制在14%，但是央行的目标是18%，并解释说额外的4%是为了满足货币化进程的需要。2005年之后，这种考虑就是不必要的。
货币政策的另一个难题是防范资产泡沫。当货币进入市场后，央行没有办法控制它们会流向何处。中国市场的情况就是货币集中流向房地产市场，导致了严重的房地产泡沫。除此之外，中国的货币政策还需要承担一个特殊的负担，即维持汇率的稳定。
行政干预是中国短期宏观调控经常用到的一种工具，围绕宏观调控究竟是应选择行政手段还是市场手段这一问题的争论也从未停歇。中国的现实情况是，利率、汇率和税收等市场手段时常达不到理想的效果。发展初期的经济体中往往存在很多不受市场机制约束的参与者，比如中国的国有企业和地方政府就面临预算软约束。这些市场参与者甚至都不用担心债务的偿付问题，更不会担心市场利率。当一个经济体不是完全基于市场机制和私有产权时，适时的行政干预可能是必要的。即使是在市场机制下，行政干预作为一个紧急的短期调控工具也不失为一种选择。 最近的一个例子就是房地产市场的调控，二套房限购政策虽然饱受争议，但是我个人认为对于控制房地产市场泡沫还是有一定帮助的。
目前，中国政府对于金融市场的去监管化还是相当谨慎的。金融危机之前，在全球金融市场去监管化的热潮中，大家普遍认为中国金融市场的过度监管严重阻碍了资本市场和市场经济的健康发展，但是中国政府始终坚持认为金融市场的改革需循序渐进。这些管制也确实带来了一些问题，其中巨额外汇储备是最常提到的一个。但是，对于一个极端不成熟的资本市场和发展中经济体来说，盲目激进的推进金融自由化可能比保守谨慎带来更严重的后果。
四年前，中国制定了一个“五年计划”，明确提出将太阳能、LED等新能源、新材料行业作为新兴战略产业，并通过一系列措施来推动这些产业的发展。所有的地方政府紧随中央政府的脚步，争相补贴和鼓励这些产业的投资。事实证明，一旦政府鼓励发展某个行业，大量的私人资本就会迅速涌入，新能源产业在两年的时间里迅速积累起大量过剩产能。所以，实施特定产业导向的政策时需要尤为谨慎，因为它们不仅对特定行业产生影响，往往还会波及到整个经济的微观稳定性。
外部失衡与内部失衡是密切相关的。过去30年，消费占GDP比重持续下降，而储蓄占GDP比重持续上升。当投资规模小于储蓄规模时，就产生了经常账户盈余。美国倾向于认为中国的经常账户盈余是由汇率操纵引起的，但是我们认为根本原因还是储蓄率过高。中国已经存在大量的产能过剩，又极易发生经济过热，所以政府并不希望投资规模过高。同时由于资本管制，人们不能将多出来的储蓄投资于国外，结果就是持续的经常账户盈余和外汇储备大量积累。
中国的问题表面看来是投资率过高，归根结底还是储蓄率过高。然而降低储蓄率并不是一个短期调控能够实现的目标，它与工资水平、社会福利、国民收入等众多问题牵扯在一起，是最根本的结构调整目标。
（张韵整理，唐杰修订）
