“政府转型与社会再分配”国际论坛北欧专家观点综述

公共服务：北欧经济社会协调发展的重要动力

——“政府转型与社会再分配”国际论坛北欧专家观点综述

中国（海南）改革发展研究院

2005年12月10日至11日，中国（海南）改革发展研究院、挪威城市与区域研究所、斯德哥尔摩转轨经济研究所与德国技术合作公司在海口联合召开“政府转型与社会再分配”国际论坛。挪威财政部国务秘书罗杰·施介瓦；挪威驻华大使赫图安；挪威前卫生部长克理斯特；瑞典驻华大使雍博瑞；瑞典前公平事务和移民部长、外贸部长、欧洲事务部长安尼塔·格雷丁；德国技术合作公司总裁艾森布莱特等四十多位外方专家出席了会议。会议就政府转型、社会再分配与北欧经验等进行了深入讨论。现将北欧专家观点综述如下。

一、平等分享和公众参与：北欧公共服务模式的突出特点

北欧专家一致强调，北欧模式的突出特点是平等分享与公众参与公共服务。

1、平等公共服务享受权是北欧公民的基本权力

在讨论政府再分配作用时，北欧专家首先介绍了北欧模式的基本理念。无论是挪威还是瑞典专家都认为，北欧的公共服务最初是由公众自己发起组织的，公众参与和平等分享是北欧公共服务模式的突出特点。北欧模式的基本理念是“公民有权分享平等的公共服务”、“我为人人、人人为我”。

施介瓦指出，所有的人都有同样的价值；每个人有享受平等公共服务的权力。挪威统计局研究主任尤根·阿斯尼斯指出，北欧模式的理念是增长与公平的平衡。因此，北欧在制定经济增长的目标时，把提高人民的福利放在重点考虑的位置。

格雷丁结合瑞典的经验指出，税收支撑的福利体制应该建立在“社会利益属于社会所有人”的理念基础上。政府应该根据公众的需要而不是根据公众的能力来分配社会利益。她以男女平等为例说明瑞典的实践，男女不平等会影响经济增长，因为它不能够把所有人力资源都充分利用起来，这是瑞典政府大力推进男女平等的原因。目前，瑞典是世界上男女平等程度最高的国家之一。瑞典专业协会联合会社会政治部主任顾纳尔·维特博格补充说，瑞典在制定工资标准时考虑性别因素的现象越来越少。克理斯特指出，挪威的福利体系一百多年前开始于工会与会员合作成立的有限公司，这些公司为其会员提供保险和福利。但这些福利仅仅在需要时才提供。北欧福利制度的基本原则是：公民首先要认真工作，如果由于意外而无法工作，社会将为你提供福利；如果是由于懒惰而不上班，社会将不会为你提供福利。

2、公共参与是北欧模式的基本前提

“公民有权力享受平等的公共服务”的理念建立在北欧公民社会的基础之上，北欧专家都强调这一点。

北欧公民有权力参与国家公共政策的制定，有权力发表自己对公共政策的看法和意见，也有权力反对某些公共政策。雍博瑞指出，政府能够听到不同的声音，这是社会稳定的保证。瑞典政府鼓励所有的市民参与社会发展，让所有的市民有能力在政府管理中有发言权，保证稀缺的资源用在最重要的方面。瑞典有很多论坛可供市民参与，他们的要求与抱怨能够通过这些论坛表达出来。阿斯尼斯指出，挪威的公民社会非常强大，必要时能够立刻提出政策要求，保证政策根据社会公众的需求来制定。维特博格也指出，公众参与非常关键。公众参与机制促进社会健康和谐发展。

有专家指出，北欧鼓励所有的市民参与社会发展，所有的市民都有权力对政府管理发表意见，包括对各级政府提出建议和意见。

二、政府是公共服务提供的主体

北欧专家认为，为了保证“所有公民平等享受公共服务”，政府应该承担公共服务提供主体的角色。

1、适应社会需求变化并采取有效措施是对政府的基本要求

北欧专家指出，北欧模式的本质特征并不是高福利，而是政府体制的强反应力。挪威城市与区域发展研究所所长诺斯德尔指出，北欧模式把发展与社会安全、福利结合起来，实现路径是再分配。对于环境变化，政府有能力适应并采取相应的措施。因此，北欧社会看重的是政府根据环境进行自我转变的能力。

2、公共财政支出占政府支出的比重不断提高

在公共服务提供过程中，政府是决定性因素。北欧国家公共财政支出占政府支出很大比重。这与我国目前的财政支出结构形成了鲜明的比照。

（1）政府支出占GDP比重逐年递增。挪威城市与区域研究所高级研究员欧拉法·弗斯指出，挪威政府的总支出从五十年代的占GDP的27%上升到七十年代末到八十年代初期的54%。二十世纪初期，挪威政府消费大概占国民生产总值的6%，二十世纪五十年代上升到10%，八十年代后，政府消费占到国民生产总值的1/5。

（2）公共财政的支出比例不断提高。在政府支出占GDP比重不断提高的同时，北欧国家的公共财政支出在政府支出中的比重也在不断提高。欧拉法·弗斯指出，1995年，挪威通过转移支付形式支付的劳动者福利、养老金及其对家庭的经济扶持占政府支出的65%。其他北欧专家也强调，北欧模式的基本特征是公共财政支出占政府支出的高比重。

（3）改善公共部门工作环境，提高公共部门工作人员薪酬。北欧专家指出，由于公共服务部门的自身特性，它需要政府的支持，以保证再分配的公平、合理和有效。政府必须保证公共部门的薪酬不能太低。格雷丁指出，如果公共部门薪酬低于私营企业，公共部门就留不住人才，服务质量就会受到影响，公民接受的教育、医疗以及其他社会服务的质量也会下降。

3、妥善处理中央与地方关系

北欧充分发挥各级政府提供公共服务的作用，明确划分各级政府公共服务的职责，还探索出了一套行之有效的中央对地方政府管理的方式。

（1）挪威中央与地方的财权与事权划分。为了明确界定各级政府的责任，挪威制定了一系列标准，挪威城市与区域研究所研究员特利纳对此概括如下：第一，福利措施应该由最高效的管理层来实施；第二，福利措施需要的政策支持要由各地选举出来的代表来决定；第三，福利措施所需要的标准、规则和控制由联邦政府来实施；第四，联邦政府要从全局考虑福利措施。这些标准有效界定了各级政府在公共服务方面的责任。

弗斯指出，挪威中央政府和地方政府之间有非常明确的分工。市级政府主要负责劳动力密集型服务，中央政府主要负责收入再分配和其他集体性服务。一般情况下，大约70%的劳动者福利以及75%的公共部门雇员工资由地方政府支出；行政管理、国防、养老金等，中央政府支出占绝大多数。因此，福利政策的实施者主要是地方政府。

（2）瑞典中央和地方财权与事权划分。思瓦尔德介绍了瑞典中央和地方的财权与事权划分。地方政府包括县和市两个层级。这两级政府同在中央政府之下，但并没有上下级关系，他们之间是平等的关系。

瑞典中央政府负责保险与转移支付，失业、疾病保险与养老金等制度由中央政府决定。瑞典地方政府拥有高度自治权，其主要任务是尽可能平等地给市民提供低价和便捷公共服务。地方政府公共服务的主要任务包括医疗保健、老人服务、残疾人和儿童服务等。县级政府主要负责医疗保健服务；市级政府主要负责18岁以下青少年的教育、儿童和老人服务，同时也负责社会福利、残疾人关怀、地方建设和规划、水资源利用及排灌、街道清洁、废物处理及援救服务等。交通服务由县市分担。

由于地方政府的职责比较多，瑞典公共支出的大部分都在地方政府。目前，县、市政府的支出约占政府支出的2/3。由于承担了大部分公共服务职能，地方政府拥有相应的财权。地方政府可以确定自己的税收标准和预算。中央政府不会干预地方政府的预算，只要求预算均衡分配。

（3）中央对地方公共服务提供的支持与监管。挪威城市与区域发展研究所研究员奥德鲁指出，中央政府把某些公共服务职能交给地方政府，给地方政府很大的权利，并用有效的控制工具，来支持与监督地方政府有效提供公共服务。

第一，总目标许可计划。各市之间的收入、支出需求大不相同，市级收入有三个来源：税收、中央政府划拨、特殊服务收费。为保证不同地方公共服务的均等，中央政府通过总目标许可计划和转移支付，平衡因地理条件、社会条件和民主程度差异而造成不同地方政府税收收入的差异。这个计划1986年开始实施，核心是实际支出补偿机制，以客观标准为基础（支出平等化），根据各个县市的需求进行补贴。

通过转移支付改变各县市的收入结构、水平和收入分配状况，是中央政府基于地方政府的收入与支出水平设计的再分配体制。通过这个体制，中央政府可以要求地方政府接受新的福利任务，为公众提供新的福利服务。随着福利国家的发展以及地方部门重要性的提高，中央政府对地方政府的转移支付变得越来越重要。

第二，环境影响评估制度。在通过转移支付管理控制地方政府的同时，中央政府还通过环境措施约束地方政府，要求地方政府必须评估政策的环境影响。环境影响评估制度约束地方政府从源头上防治环境污染。

三、提供基本而有效的公共服务有助于提高社会公平程度

北欧专家普遍认为，良好的社会保障体系、养老体系、就业服务、医疗与住房服务以及公平的区域政策都有助于促进社会公平。

1、全面的社会保障体系和基本的养老金制度

施介瓦指出，减少收入的不平等主要通过社会保障体系来实现。除了保障最低生活水平外，挪威还建立了许多残疾、失业保障基金，这些都由政府出资。

格雷丁则认为，养老金体系是一个福利国家福利体系的中心环节。在瑞典，养老金体系有三个原则：一是养老金系统必须保证资金来源的稳定；二是在养老金领受人与养老金分发机构之间必须建立畅通透明的渠道，保证养老金真正发放到领受人手中；三是养老金体系必须为所有社会成员提供保障，即便是没有为养老金体系做过贡献的人，年老的时候也应该享受养老金保障。

2、遍布全国的就业、医疗、住房和教育服务网

北欧国家非常重视就业服务体系。格雷丁指出，在瑞典，就业率被放在最优先的位置，最重要的目标是让人们去工作。充分就业是瑞典社会民主党的核心目标之一。瑞典也鼓励国民尽可能长时间地工作（例如工作到65岁退休），以缓解其劳动力短缺问题。诺斯德尔认为，农村发展的关键是提供就业机会。尤其是给农村富余劳动力提供就业机会。

施介瓦指出，挪威政府的政策重点之一是完善社会医疗体制。克理斯特指出，19世纪初挪威就有了医疗保障。1984年，挪威对医疗体系进行了改革，建立成本控制体系。（1）改变国民看病后拿账单到政府报销的制度，要求社区医生直接将账单交给保险公司。（2）社区医疗所承担基本医疗保障责任，市政府负责管理医院体系。（3）根据疾病分类，国家确定治疗价格，每年调整，没有人可多收或收不一样的费用，个人需付大约20%医疗费用。

斯德哥尔摩转轨经济研究所泊格罗夫认为，教育不仅是促进经济发展的工具，教育本身就是目的，是公民权利的保证。施介瓦指出，福利社会是以教育为基础的。挪威地方政府与区域发展部区域发展司司长森达尔认为，教育决定一个国家人力资源的质量，无论怎么强调教育的作用都不为过分。教育在区域均衡发展中也具有积极意义。挪威在文化以及地区认同感方面是个多样化的社会，但就教育水平和城乡生活水准而言，挪威却是一个比较趋同的社会。制定教育政策的基本原则是“人人平等”，不管生在城市还是农村，人人都应享受平等的教育机会。

维特博格从经济学的角度谈到高等教育的重要性。从个人的角度看，接受高等教育是一个高风险的决策，因为个人并不知道受了教育之后是否可以找到工作。高等教育对社会的好处更大，而不是对个人的好处更大，高等教育具有很大的正外部性。社会应该为高等教育付费，甚至建立免费教育。

3、平等的区域福利权

北欧诸国，尤其是挪威，非常重视通过提供平等的公共服务保证区域的均衡发展。1000人口的城市和20万人口的城市具有同等水平的公共服务，即所谓的“通用城市”体系。

森达尔指出，挪威各地区的发展基本上是平衡的，挪威成功改变了其居民居住分布不合理的现象。从长期来看，挪威的产业基础会面临挑战。挪威独特的产业结构和地区条件要求寻求有别于其他国家的战略。区域政策的差异性则要求挪威根据每个地区的特点来制定相应的政策。这些政策调整要有利于维系居住格局，确保不同区域的居民享受大致平等的生活水平。

瑞典工业经济研究所研究员思瓦尔德指出，瑞典的公共服务提供在各县市之间是均衡的。地方政府的作用是向全体居民提供同样质量的服务。

4、有效的公共服务提供方式

北欧专家提出，为全体居民提供基本的公共服务，并不意味着政府必须包揽一切。创新公共服务提供模式有助于提高公共服务提供效率。

（1）代理机构：公共服务的提供与监管模式。北欧政府再分配基本理念是为公民提供基本、平等的公共服务。但是，公共服务是否需要由政府直接提供，北欧专家坚持通过代理机构为公民提供公共服务，而政府的职责是监督代理机构。

挪威卑尔根大学拉格雷德教授指出，代理机构是斯堪的纳维亚模式的特点，在北欧有160多年的历史。所谓代理机构，指的是在法律的管制下承担公共服务职能的公营单位。通过代理机构制提供公共服务，效率高，负效应小。因此，新的趋势是政府把公共服务职能交给自治的代理机构执行。政府只负责建立秩序，监管市场。实践证明，通过这种模式提供公共服务，并没有削弱政府的权力，只是政府权力的形式发生了变化。

（2）引入私人资金作为公共财政的补充。高度重视政府在公共服务提供过程中作用的同时，北欧也很重视引入市场机制，充分利用私人资金在提供公共服务方面的作用。维特博格认为，公共财政预算的削减会直接影响教育、环保、卫生等部门的发展，为了使这些部门和整个社会一起发展，需要把私人资本引入这些部门。一个最明显的例子就是医疗服务机构，虽然医疗服务是传统的公共服务产品，如果能够把私人资本引入到医疗服务行业，那么私人资本将在医疗服务行业中扮演重要的角色，同时也会大大缓解政府的压力。思瓦尔德也指出，近年来，瑞典在公共服务的生产方面引入竞争，允许私人公司以同等的条件进入公共服务行业。私立学校和幼儿园与公立学校一样，不允许收取任何费用；也不允许采用不同的录取标准。私立学校从地方政府领取相同金额的费用，如同地方政府开办一样。这种在公共服务领域引入私人资金的模式，既可以增加竞争，减少成本，又可以提高公共服务的质量。

四、公共服务与经济增长

提供公共产品与公共服务，会不会影响经济竞争力？会不会影响到经济增长？这是本次论坛非常关注的一个问题。北欧专家认为，公共服务的供给有助于促进经济增长。

1、  北欧是在经济并不发达的情况下建立公共服务体制的

挪威在建立公共服务体制时，经济并不发达，人均GDP低于中国目前的水平。早在1936年，挪威就把不同保险体制整合成一个公共保险体系。挪威的福利基本原则是“我为人人、人人为我”。个人只需纳缴一小笔资金，政府则负责更大的投入。60年代到70年代，挪威进一步完善公共服务体制，涵盖了社会服务、社会政策、卫生、老年人保健以及中小学教育、儿童福利和幼儿园等，其结果是社会贫富差距不断缩小。

瑞典早在1928年就通过了《卫生法》，县级政府有义务向所有居民提供卫生保健，解决了很多发展问题。瑞典从一个落后的欧洲国家变成相对富裕的国家，公共部门的改变、个人的努力以及政府的领导在这一转变中都起到了很重要的作用。瑞典在建立公共服务体制时，经济并不是非常发达，瑞典早在1842年就解决了义务教育问题，1930年解决了养老金制度问题。1950年，瑞典建立起了比较完善的社保体系。通过建立公共服务体制，国民经济有了很大的起色，社会长足进展。他认为，中国应该低水平起步，逐步建立起公共服务体系和制度。

2、解决高失业率的路径是大力发展公共部门

高失业率一直是困扰欧洲的大问题。但这个问题在北欧得到了较好的解决，解决的路径就是通过大力发展公共部门。

弗斯指出，20世纪70年代到90年代，公共部门成为挪威最重要的劳动力市场。1962年至1992年期间，公共部门吸纳的就业人数占全国新增就业人口的85％，各级政府吸纳的就业人口占总就业人口的比重从13%增至30%。所有北欧国家，1960年以后的30年间，公共部门吸纳就业的能力比私有部门大的多。挪威地方政府雇员增长了325%，地方政府雇员人数占全部政府雇员人数的比例从原来的53%增加到75%，卫生和社会服务部门雇员人数增长了585%。这两个部门占整个地方政府的雇员比重从37%增加到60%。第三，女性雇员增加了60%多，增加部分的90%都被公共机构所消化。未来的发展趋势是：越来越多的公共机构需要受过特殊技能训练的女性来为其工作。

瑞典的情况与此类似。格雷丁指出，充分就业是瑞典社会民主党的主要目标之一，社会民主党希望将失业率控制在4%以下。瑞典的就业率比其他欧洲国家都高，因为妇女可以在快速发展的公共部门就业。公共部门投资，如高等教育投入可为社会创造大量就业机会。近十年来瑞典的大学为社会创造了大约十万个就业机会。

3、福利制度的平均主义并不会影响经济发展

阿斯尼斯指出，福利制度的平均主义并不会影响经济发展。挪威在保持高福利的同时也确保了经济增长。施介瓦指出，经济发展可持续，就必须关注代际公平。