施祖麟（国务院参事）

在中国的经济版图上，人们熟知的有长三角、珠三角和京津冀三大板块，其经济总量占全国的比重超过42%，经济学者们称之为中国的“三极”（三个增长极）。其中京津冀这一“极”的发展备受国人关注，不仅是因为它的地位重要，人们有很多期待，更是因为它的发展存在很多复杂因素，人们试图探究明白。

《21世纪经济报道》的三位年轻记者，怀着对京津冀地区科学、协调发展的深切愿望，自2011年下半年开始以系列专题报道的形式对该地区的发展进行了深入调研和思考，并在此基础上形成了《困境——京津冀调查实录》一书。平心而论，《困境》一书并不是理论探索的成果，而是对现实的历史梳理和描述，其中不乏作者深入的思考和智慧的闪光。它提出的问题是严肃、深刻的，它揭示的事实是客观、生动的。当然，书中引用的部分专家、学者的采访记录，也是各位在长期学术研究和实际观察中所得到的个人体会，可谓都是“一家之言”，有一定的参考价值。

其实，从一个国家、一个地区的经济发展来看，都是有一定内在规律的。经济学一般比较强调四大投入要素，即劳动力、资本、资源和技术；而区域经济学还要考虑四大发展条件，它们是区位、市场、文化习俗（社会资本）和政府政策及服务。这四个投入要素是必要条件，缺一不可；这四个发展条件是充分条件，它们的不同状态以及不同的组合引发出现实中不同地区千差万别的经济发展态势，这也是十分容易理解的。

而《困境》一书提出的问题是，在一个基本条件相差不大的地区（如京津冀）为什么会出现三个行政区经济发展的不同态势，尤其是为什么会在京津周围出现如此严重的贫困带？《困境》一书通过大量事实的挖掘与分析，对区域经济发展中的行政区划割裂、地方政府“公司化”竞争等现象多有诟病，并希望找出在区域空间上如何从非均衡到均衡发展的途径。

这里涉及到两个问题，一个是行政区划对经济发展的影响问题，另一个是地方政府在地方经济发展中的作用问题。坦率讲，行政区划是客观存在的，古今中外莫不如此。行政区划对地区经济发展也必然会产生影响，这也是客观事实，只不过影响有大有小，这要看市场的力量和政府的力量的对比。现在看来，这两种力量各有利弊，都不能盲目迷信。所谓市场的力量，就是亚当·斯密所说的用一只“看不见的手”来“自动调节”市场价格到达资源优化配置，从而区域经济得以发展。但这里又存在两个问题，一是市场调节作用的发挥必须有公平、正义的市场环境，市场参与者必须是有道德的、遵纪守法的，否则就会出现市场被人操控，市场的公平原则被破坏，从而直接损害广大民众的利益，就会出现坏的市场经济；二是市场力量的发挥通常是比较缓慢的，不可能追求很快的速度。所谓政府的力量，就是指地方政府的主要精力放在了发展地方经济，不管是为了政绩还是为了民生。在现阶段中国经济转型期间，政府主导（或引导）经济有其必然性和必要性的，国人都有共识，大家唯一希望的是政府（包括政府官员）必须是真心实意为民服务的、注重民生改善的，他们必须有担当、有良知。在中国目前的体制下，政府（包括中央和地方）是可以“集中力量办大事”的，但集中力量既可以办成好事，也可能客观上办成坏事，包括地方利益的过分张扬和市场的人为割裂，甚至有可能有些官员主观上就是为个人、小集团谋利益而不顾国家、人民的利益，这是我们必须时刻警惕和努力避免的。也就是说，政府作用的发挥既有积极的方面也有消极的方面，我们对此必须要有清醒的认识。

就京津冀地区而言，三个行政区的经济发展都有其内在逻辑，但如果将其作为一个整体来看，如何能使其得以实现协调发展确实是个问题。从哲学高度来看，均衡不是常态，而非均衡才是常态。因此，我们只是希望该地区能够有一个比较协调的发展。从经济地理的角度看，这三家行政单位同属一个地理单元，它们在气候条件、生态环境、资源禀赋，包括市场要素等方面都有着千丝万缕的联系，它们应该而且必须在区域协调发展方面有所作为。在当前行政区划尚不能有所调整的情况下，比较能够实现的办法是在三个行政单位之上成立一个有一定权威性的政府间协调机构，如长三角地区所做的那样，在一定程度上是有效的。当然，如果能参照当年新疆自治区曾经出现过的一种地区合作模式—“乌昌党委”，直接将乌鲁木齐市党委和昌吉自治州党委合署办公，共同谋划两地的经济发展规划和产业布局，协商解决两地的财政安排和税收划分。这个模式是有很好的制度创新意义的，如果没有意外事件的干扰是可以继续下去并能够到达预期结果的。但很可惜，由于众所周知的原因，它最终没有能继续下去。当然，在京津冀地区能不能参照这个模式，这还要看中央的政治决策了。此外，我们在考察欧盟的区域经济发展政策时，发现了一个很好的思路。据欧盟政策顾问局及欧洲政策中心介绍，为解决欧盟内部地区之间经济发展的不平衡，欧盟前几年出台了一个旨在促进欧盟内部地区区域经济均衡发展的“凝聚力基金”，该基金总量占欧盟财政资源的40%，基金大部分用于帮助盟内经济相对落后的地区发展基础设施、优化区域产业布局等。从发展理念上看，他们从以前的“A帮B发展”到现在的“A和B共同发展”，真正体现了共同发展的内涵。这个思路是值得我们京津冀地区认真学习的。

事实上京津冀地区目前已经成为了一个共同体，已经形成了“你中有我、我中有你，谁也离不开谁”的局面。京津冀地区的协调发展取决于京津冀三方行政长官的发展理念和协调能力。不管是中央出面还是三方政府自行出面，应该要积极构建三方沟通协商机制、利益分配机制，使得京津冀互动能够常态化、规范化和制度化；三方合作领域要“由易入难、由简单到复杂”，优先选择合作基础好、争议少、见效快的领域，三方可研究考虑共同设置合作试点区域，争取三方合作“早开花、早结果”；还要及时评估、及时调整三方合作策略，积极应对新形势、新情况、新问题。京津冀一体化，路就在脚下。

（注：本文是国务院参事、清华大学区域与城市发展研究中心主任施祖麟先生为《困境——京津冀调查实录》一书所写的序，本书由社科文献出版社出版，作者：刘玉海、叶一剑、李博，敬请关注。）