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聂辉华:地方官员为什么愿意发展经济?

  编者按:
  很多人都同意,中国地方政府之间的竞争是中国经济高速增长的重要动力。问题是,官员发展经济的动力又是什么呢?一年前一个网友在我的新浪微博上问这个问题。我的回答是:三个动力,第一是财政收入,第二是政治晋升,第三是寻租收入。尹振东和我这篇发表于《经济学》(季刊)的论文,就是从寻租收入的角度解释官员发展经济的动力。文章还解释了,什么时候寻租和经济增长正相关,什么时候和社会发展负相关,以及为什么要反腐败,并且为中国经济进入新常态提供了一个经济学解释。前几天翻看振东发给我的邮件,发现这篇文章的初稿居然是2015年。一晃五年过去了,文章千古事,岁月不饶人。
                                                                                  ——聂辉华 2020年6月8日
 
《腐败、官员治理与经济发展》
尹振东 聂辉华
 
  一、导论
  制度是长期经济增长的根本因素(Acemoglu et. al., 2005)。然而,根据西方标准,中国的制度质量并不算高,在法律体系和金融体系上对投资者产权的保护水平较弱(Allen et. al., 2005),在透明国际的清廉排行榜上排名中等偏下。自1978年以来,为什么中国在制度质量不高的前提下能够实现四十年的中高速经济增长?这就是所谓的“中国之谜”(China puzzle)。很多关于中国经济发展的文献都认识到,中国的地方政府在推动经济发展方面发挥了关键作用(例如,杨瑞龙,1998;张军,2007;Xu,2011)。地方官员为什么有动力发展经济呢?“保护市场的联邦主义”文献认为,在1994年分税制改革后,地方政府通过发展经济可以获得更多的税收(Qian & Weingast,1996,1997)。在此基础上,官员晋升文献认为,在政治集权和经济分权背景下,地方政府的经济绩效(GDP增长率)和官员的政治晋升是正相关的,因此官员会为了晋升而努力发展经济(Bo,2002;Li & Zhou,2005;周黎安,2007)。
  我们同意财政联邦主义文献和官员晋升文献对“中国之谜”具有较强的解释力,但是我们也发现了一些问题。我们的第一个问题是,对于绝大多数基层公务员而言,特别是非经济部门的普通公务员(例如,人社局、法院以及宣传部的一般职员)而言,他们为什么有动力推动经济发展呢?一方面,他们并不能处置税收留成,他们的工资也不是直接与税收挂钩;另一方面他们的升迁空间非常狭隘,因为通过提高GDP而升迁的毕竟只是一个地方的极少数主要领导人(例如,市委书记、市长)。事实上,在一个典型的县级行政单位,90%的公务员终其一生只能升到副科级职务(行政职务的最低级),99%的人止步于正科级职务以下。我们认为,现有文献难以回答这个问题,因为它们忽视了官员推动经济发展的第三种动力——经济收入,包括正常的工资和不正常的寻租或者腐败收入,而且后者在我们的模型中尤其重要。
  我们的第二个问题是,如何解释十八大之前中国的高速经济增长与腐败长期并存?不管是财政联邦主义文献还是官员晋升文献,都难以回答这个问题,因为它们实际上假设了官员发展经济的方式都是合法的,或者干脆忽视了发展经济的手段合法性问题。然而实际上,腐败问题自古至今都是政府治理的毒瘤,会在很大程度上影响经济发展,因此任何忽略腐败问题的政治经济学分析都是不完整的。为此,本文将腐败引入官员的行为选择,试图弥补现有文献的上述两点不足。那么,官员腐败是如何影响地方经济发展呢?
  我们的逻辑如下。在一个中央政府-地方政府-企业的三层代理框架下,我们假设中央政府授权地方政府管理企业。地方政府有两个任务:招商引资和审批企业的成立(管制)。企业有两种生产技术:“合规技术”(环保的、安全的、不会出现事故,没有负外部性,但是成本高)、“不合规技术”(污染的、不安全的、会出现事故,有负外部性,但是成本低)。如果企业采取不合规技术,需要贿赂地方官员才能通过审批,此时地方政府和企业之间的政企合谋(聂辉华和李金波,2006;聂辉华,2013)以及腐败发生了;反之,如果企业采取合规技术,可以直接通过地方政府的审批,此时没有政企合谋(腐败)。因此,一方面腐败通过提高官员收入,客观上提高了地方官员发展经济的努力水平,并吸引了更多企业,其中部分会选择成为“合规企业”,这促进了地方经济发展;另一方面腐败给社会造成了负外部性。
  中央政府希望地方政府同时完成招商引资和审批企业这两个任务,但是这两个任务存在着激励冲突:为了激励地方政府发展经济,中央需要在经济增长时支付给地方政府较高收益,这就诱使地方政府更倾向于通过“不合规企业”的审批以获得经济增长时的高收益,从而弱化了地方政府否决不合规企业的激励。因此,中央政府在激励地方政府发展经济和加强对不合规企业的管制之间存在一个权衡取舍。
  在经济发展的早期,负外部性相对于经济发展的负面作用比较小。例如,一些经济欠发达地区的主要目标是通过经济增长来解决生存问题,而不是太注重保护环境。地方政府面对两个任务的激励冲突,在推动经济快速增长的同时,客观上导致了一定程度的腐败。因此,当有负外部性的各类事故(环境污染、矿难、食品中毒、偷税漏税、破坏耕地等)发生时,中央政府对企业的处罚较轻,对地方官员问责也较弱。这形成了一个“腐败均衡”:高腐败、高增长、多事故和弱问责。
  在经济较发达时期,负外部性相对于经济发展的负面作用比较大。例如,环境污染已经严重影响到社会稳定和经济的可持续发展,民众强烈要求政府保护环境。此时,面对地方政府的两个任务的激励冲突,中央政府为激励地方政府否决不合规企业,会降低对地方政府发展经济的激励,将环境和各类事故指标与GDP一起纳入地方官员的考核体系,对事故企业和官员进行更为严厉的处罚,同时加大反腐的力度,阻止不合规企业贿赂地方官员。这导致了一个“无腐败均衡”:无腐败、低增长、无事故和强问责。
  最后,如果以事后中央政府证实企业采用坏生产技术的概率来衡量中央相对于地方的信息不对称程度,那么当信息不对称程度较大时,会形成腐败均衡;随着信息不对称程度变小,中央政府会更加偏好无腐败均衡。在本文中,无腐败均衡的出现象征着中国经济进入了新常态,即追求次高速增长,更加重视环境保护和生态文明,推进经济结构升级和动能转换。
  本文的逻辑和结论与中国改革开放以来的特征事实是高度一致的。以环境保护为例。在改革开放初期,社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾,因此快速发展生产力,推动经济增长成为主要任务,环境保护问题并未受到高度关注。随着生产力的快速发展和需求的变化,民众和政府对自然环境越来越重视。这一变化突出地体现在政府对环境保护主管机构的设置上。1982年,中国设立了城乡建设环境保护部,下设正厅级的环境保护局。1984年,环境保护局改为国家环境保护局,成为由城乡建设环境保护部代管的国家局(副部级单位)。1988年,国家环境保护局从城乡建设部分离出来,成为独立的国家环境保护局,并作为国务院直属机构。1998年,国家环境保护局升格为国家环境保护总局(正部级)。2008年,国家环境保护总局升格为环境保护部,成为国务院组成部门。特别是中共十八大之后,环境保护力度出现了显著的变化。2014年下半年开始,环境保护部从之前监督地方企业的环境保护问题,扩大到监督地方政府的环境保护问题,对环保不力的地方政府主要负责人进行“约谈”,对环评过程中的腐败现象高度重视。2016年初,中央成立由环保部牵头、中纪委和中组部参加的中央环保督察组,2016年9月环保部门开始实试行省以下垂直管理。在环境保护问题比较突出的天津市,多位地方官员因为环保整改不力而被免职。在环保风暴下,GDP在一些地方不再是首要的考核目标,环保反而成为了不可触碰的“红线”。在生产安全领域,国家对矿难的治理也体现了类似的逻辑。负责煤矿安全的安监局和煤监局不断升格,对矿难企业的处罚力度和对相关腐败官员的处罚力度均不断加大(聂辉华,2013)。总之,在新常态下,中央政府对腐败现象实行“零容忍”,对各类生产事故实行严厉问责,不再单纯追求经济增长。本文的研究为此提供了一个经济学解释。
  本文在三个方面丰富了现有文献。第一,本文从一个新的角度解释了中国经济高速增长的原因。在解释中国经济增长方面,财政联邦主义文献强调了地方政府的财政利益(Qian & Weingast,1996,1997),官员晋升文献强调了官员的升迁动机(Bo,2002;Li & Zhou,2005),中性政府理论(姚洋,2011;贺大兴和姚洋,2009)认为改革初期较为平等的社会结构产生的中性的中央政府能够采取有利于长期经济增长的制度和政策。而本文将官员的寻租收益作为官员推动经济增长的动力,可以在更广泛的意义上解释各类普通官员推动经济增长的行为,这与上述文献是互补的。与西方的民主国家不同,在中国影响官员行为的主要因素不是定期选举,而是自上而下的监督与激励(税收分成和政治晋升)以及寻租收益。因此,本文也丰富了对不同体制下官员行为的研究。
  第二,本文将腐败与负外部性的动态变化联系起来,在一个统一的框架下解开了腐败与经济增长之间的“悖论”。长期以来,关于腐败和经济增长的关系一直存在两个截然相反的观点。一类文献认为腐败是经济车轮前进的“沙子”(sander),或者是政府的“掠夺之手”(grabbing hand)。腐败通过扭曲投资(Mauro,1995;Shleifer & Vishny,1993)、阻碍创新和扭曲人才配置(Murphy et. al.,1993)等渠道阻碍了经济增长。另一类文献认为,腐败是“润滑剂”(greaser),或者是政府的“帮助之手”(helping hand)。腐败通过减少官僚程序(Lui,1985),绕开管制(Levy,2007),能够促进经济增长。本文则认为,在经济发展的早期,由于负外部性相对于经济发展不太重要,因此地方官员通过放松管制来推动经济增长,此时腐败在一定程度上是“润滑剂”。在经济较发达时期,负外部性带来的负面作用超过了放松管制带来的好处,中央政府就会加强管制和更加严厉地打击腐败。通过模型的比较静态分析,本文可以解释中国经济和社会发展的两类典型事实:十八大(2012年底)之前的高腐败、高速增长、多事故和弱问责;十八大之后的少腐败、次高速增长、少事故和强问责。
  第三,本文拓展了合谋理论及其应用。Tirole(1986)建立了组织内合谋的经典框架,之后的合谋文献引入了分权(Baliga & Sjostrom, 1998)和软信息(Baliga,1999)、敲诈(Khalil et. al.,2010)等新的情景,最新的防范合谋文献考虑了业务外包(Burlando & Motta,2015)与类型关联(Meng et. al.,2017)。本文与上述文献有两点不同:首先,本文重点讨论了什么情况下委托人会允许监督者和代理人合谋(即均衡合谋),而已有文献重点是讨论如何防范合谋,除了Tirole(1992)、Che(1995)等极少数文献之外;其次,本文的合谋模型假设代理人承担了多项任务,而已有文献通常假设代理人只承担一项任务。因此,本文在一个中国式科层环境下将合谋模型与多任务代理模型(Holmstrom & Milgrom,1991)结合起来。
  本文剩下的部分如下安排:第二节介绍本文的模型和主要命题,第三节是模型的扩展,最后是结论。(其余部分节略。)
 
  参考文献:尹振东、聂辉华,2020,《腐败、官员治理与经济发展》,《经济学》(季刊),第19卷,第2期。
  
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  来源:“聂辉华教授”微信公众号;作者:尹振东、聂辉华

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