2008年2月24日下午“CCER中国经济观察”第12次报告会在北京大学中国经济研究中心（简称CCER）万众楼举行。我们分三期简略报道会议概况。会议报告详细内容经整理后，将由“CCER中国经济观察”专刊发表。本期简报报道贾康教授和周其仁教授的演讲内容。
贾康：中国财税体制、政策与改革
一、关于公共财政的基本理解
财政到底怎么样适应社会主义市场经济转型的全局要求从而实现自己必然的转型是在1998年提出的，方向即是即建立公共财政框架。在过去十年中，公共财政虽被反复讨论，但现在还没有一个权威的公认的经典的定义。我提出以下四条基本的特征以供参考：
（1）公共财政必须是以满足社会公共需要为政府理财的基本目标和工作重心。（2）公共财政是以提供（高质量低成本的）公共产品与公共服务（这些是市场不能有效提供的）为满足公共需要的基本方式和手段。（3）公共财政是在公民权利平等和政治权力制衡基础上规范的公共选择，形成政府理财的决策与监督机制。（4）公共财政以公开、透明、体现资金完整性和公众意愿、事前决定、收支脱钩、严格执行、追求绩效、可问责的现代意义的预算作为政府理财的具体运作方式。
按照我所理解的公共财政的导向和基本特征，我认为在动态发展中应该抓住一些主导性的因素，包括：（1）在政府和财政的基本职能中收缩生产建设职能。（2）要合理掌握财政分配的顺序，注意轻重缓急。（3）形成规范的公共选择机制，即催生民主化、法制化的一系列管理条件和机制。（4）政府财政部门、税收部门要形成理财系统为公众服务的意识和制度规范。现在我们的征税系统已经非常正面的提出要为纳税人服务，企业不需要想尽办法“款待好”国税、地税的征税人员，只需要在网上报税的终端系统自己报税就可以了。（5）理财的方式必须转变，努力发展“四两拨千斤”的机制。（6）在公共财政框架下，政府理财势必要形成一个公共收支预算（指经常性收支）、国有经营性资产管理预算、社会保障预算等相互之间既具有独立性但又必须协调配套的复式预算体系。
二、财税体制
我国在1994年以后分税制的发展道路上取得了一系列的进步，但是我们必须注意到一个引起各方关注的问题，就是在省以下财税体制方面出现了难题。在五个层级的政府和财权中，地方四个层级的财力重心越来越向更高层的省和市来提升，而事权出现了向基层县和乡下压的情形，因此出现了财力和事权的背离，造成了基层财政的困难。
对这个问题已经有很多的探讨，我和其他研究者提出了一个解决省以下体制问题的基本思路就是，在中国推行财税体制的扁平化改革。具体做法是县管乡、省管县，将原来的五个层级财政转化为中央、省和市县三个层级，实现“一级政府，一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”。这样一个体制，再加上中央和省的自上而下的转移支付，就能解决欠发达地区的财力问题，实际上达到财政与其公共职能相匹配的目的。
三、财政政策
市场经济条件下政府的调控必须走向间接调控，而间接调控主要依赖的就是两大政策，一个是财政政策，一个是货币政策。后者更多的是调节总量的问题，而前者主要侧重调节结构问题。货币政策调节更多的是中央银行调控下的商业信贷体系、金融体系，按照成本效益分析，支持直接效益高、风险度相对低的生产厂商和相关项目。而财政必须追求所谓的社会效应、综合效益，更多的考虑雪中送炭，这是他们不同的运行机理和侧重点。当然两大政策之间也存在相互协调的密切结合部，比如国债、国库现金管理和最近的超额外汇储备如何运用等。
财政政策过去存在的问题，可以概括为四个字“收、支、平、管”。比如说政策哲理方面必须要深入探讨一下。现在很多官员仍然坚持“量入为出”的理财观念，但是从公共财政的逻辑源头考虑，我们似乎应该考虑需要支出什么，然后以此来匹配相应的财力，也就是“量出制入”。还有关于政策原则的讨论。过去我们一直坚持年度收支平衡、略有结余的原则，但改革开放三十年来几乎从来没有实现过。因此，三十年来财政收支平衡的原则和现实显然是无法吻合的，不但不能实现年度的收支平衡，而且按照一般理解的长期动态平衡也无法解释。另外具体政策体系可以有多种分类，涉及许多技术性的内容，这还需要我们将来作进一步的讨论。
四、财政改革
中国的财政体制、政策需要三个层面的创新：首先是制度创新。做好省以下分税制的落实和整体分税制的进一步提升和改造。进一步完善以20多种税为基础的多层次复合税制。其次是管理创新。具体包括综合预算；国库单一账户集中收付；政府集中采购；收支两条线；税费改革；绩效评估等。最后是技术创新。预算的收支科目已经实行了分类改革，使它让公众更容易了解政府的钱对应什么职能。以后可以使我们的收支分类和国际接轨。另外，推进金财-金税工程和政府“十金”网络系统，通过对接和联网，一个指令就可以得到明确的收支概况。
以上三个层面的创新显然需要互动。另外在财政改革方面，外部的改革配套是不可缺少的。行政管理体制、市场制度建设、财产制度都必须实行配套改革的联动，才可能实现前面提及的财政改革的内容。比如，各级政府都必须有自己的税基，那么现在的市县一级应该享有的税基是物业税即不动产税。要开征不动产税，必须先具备规范的有公信力的财产登记和保护制度。
周其仁：通货膨胀与价格管制
最近的情况是，在通胀走高的形势下，一方面货币供给的增长速度依然很快，一方面政府实施了临时价格干预措施。这两件事都不太大，但是组合到一起，我认为这个小问题里可能有一个大危险。
目前在认识上存在着将货币总量和物价结构混为一谈的倾向。从2004年以来，流行的思维就是结构性的分析方法，比如结构性过热、结构性房地产价格问题、结构性股市泡沫。现在通胀指数超过了5%、6%，我们还是称之为结构性物价上涨。这当然没有什么错，但是一味强调结构问题就会忽略对总量问题的观察和警惕，会对国民经济产生较大的影响。
价格干预包括两种形式：一是上限管制，就是用行政或法律的力量限制商品服务的最高价，凡是在市场上以高于规定最低价出售商品服务的卖家，被看作违规或违法；一是下限管制，则是由管制当局规定最低价，不得在市场上以低于规定最低价的价格出售商品服务。除了直接管制价格数量，也存在通过直接限制某些行为，或限制合约的非价格条款来限制某些生产或交易的活动，从而间接管制了物价。
今天主要通过讨论几种产品，看看目前的价格管制。第一个是电。关于电的矛盾几年来一直没有解决：煤价是在基本开放的市场上由供求力量形成，而电价是政府管制的。2007年以来煤价大幅度上升，发电公司必须买煤发电，而电价不能涨，结果导致发电公司亏损。另外还需要指出的是，在煤价形成中也存在着非市场干预，比如由于强调煤矿安全生产而关闭大量中小煤矿，有下限管制之效。国民经济发展到今天，这种两难问题不是简单的对错能解决的。解决这些问题需要考虑分寸、时机与量度等。
第二个是粮的情况。目前对食品实行价格上限管制。由于政府大量抛售库存，国际粮价的上涨没有传导至国内。这当然是好事情，如果粮价也大涨，那通货膨胀就更严重了。但是也有隐忧，因为目前的粮价是为下一个生产周期提供信号的。粮食相对价格压得低，农民生产的意愿就会下降。更重要的是考虑粮食问题时，不仅要考虑生产问题，还要考虑库存问题。当农民的通胀预期起来以后，惜售行为就会出现。
第三是劳动力。现在有了一个最低工资限制。目前最低工资水平与市场决定均衡价尚未相差很多，因此可以说最低工资对劳动力价格的歪曲程度不是那么高。在劳动力市场上较严重的问题是非价格管制，即2008年1月份生效的新《劳动合同法》。按照新劳动法规定，周六、周日工作，需要加工资。这其实是在限制那些宁愿在周六周日不要加倍工资而要工作的人。再比如一些单位已经出台通知，所有的短工合同只签一次，不能签第二次。这些事实都表明在劳动力这个重要的要素上，我们下限管制的力量其实在增加。
第四个就是土地。维持政府征地和独家供地制度、排斥集体土地入市，实质上也是一种下限价格管制，因为它限制了供应量，降低了土地供给之间的竞争，一定会抬高土地价格。我不相信土地价格会抬高房价，但是在需求不变的情况下，土地价格往上升，会使得高房价得以实现。目前局部地方和城市出现的房地产市场“拐点”，是房贷收缩即需求管理的结果。房地产供给方面，下限价格管制导致的推高压力并没有根本消除。
以上四种产品可以分为两类：一类是产出品，我们实行价格上限管制；一类是重要的要素投入品，我们实行价格下限管制。两种政策组合在一起，我认为会产生一个打击生产的效果，对于治理通货膨胀是不利的。1980年代，饲料粮价格刚放开，猪肉价格依旧管制。用江苏农民的话讲就是：“议价饲料平价猪，谁养猪谁是猪”。这是很深刻的一课。
所以我主张货币要紧一点，物价要松一点。不要花很大力量去管制物价，但货币控制要坚定不移。在价格管制中，不要将要素价格往上顶，产出价格往下压。在实施紧缩的货币政策时，反对意见会很多。但是不要看到就业和经济增长下来一点，就说货币还是松一松吧。只要货币松一松，物价就又要起来了。通货膨胀尤其损害中低收入家庭，于是实行物价管制。真是这样演变下去，小问题真是有可能变成一个蛮大问题。通货膨胀会成为一个中期慢性问题，始终挥之不去。其间，行为的歪曲、效率的损失，都不容忽视。严控货币在前期可能会有些痛苦，企业界、居民、舆论、政治上都会面临压力，这时需要顶住。形象的比喻就是现在温度已经蛮高，重要的是要撤火，釜底抽薪，而不能说底下再加把火，上头加个盖。那轻则烧糊，重则炸锅。中国经济就是处在这种关键的时候。我希望我讲得言过其实，但是即便是有一点点这样的危险性，也值得提醒各位注意。
（董兵兵、谢亚整理，未经主讲人审阅）
