外来务工人员对公共服务需求和供给状况——以浙江省慈溪

外来务工人员和当地居民对政府提供的公共服务具有相同的需求。然而，在各地方政府的操作中，实际对两者采取了差别对待，外来务工人员无法享受和当地居民等同的公共服务，甚至在多数项目上尚处于空白状态。本文以浙江省慈溪市为例，对这种状况进行了实地调研。

一、调研地域的基本状况

慈溪市是宁波市下属的县级市，位于浙东沿海，杭州湾南侧，西临杭州，北与上海隔海相望。慈溪市经济发达，2005年完成国内生产总值375.23亿元，财政收入50亿元，2004年在全国百强县中位列第17名。调研地域设定在慈溪市主要城区所在地浒山街道，2005年浒山街道完成国内生产总值45.03亿元，财政总收入11.17亿元，街道可用收入2.41亿元。

由于近年来慈溪经济持续快速增长，吸引了来自全国各地的务工人员。截至2006年8月，慈溪市浒山街道共有户籍人口14万，登记在册的外来人口11.11万，出租房人口（可能含少量本地人口）14.72万人，外来人口与本地人口的比例大约为1：1。浒山街道作为发展迅速、外来人口比例较高的现代化城区，它的外来人口问题十分典型，是一个研究外来务工人员问题的理想样本。

二、调研方法

本调研采取访谈和问卷相结合的方式。访谈的对象是外来务工人员和基层政府的各个部门（户籍管理部门、教育部门、财政部门、城建部门、土地管理部门、社区居委会、村等），其中对外来务工人员的访谈通过两条线进行，一条是到他们的居住地如城中村、社区等访谈，另一条是到他们的工作地如工厂、工地、服务场所、街头等访谈。共完成外来务工人员访谈53人（户），部门访谈10余份，完成访谈笔录近4万字。问卷的对象是外来务工人员，共完成问卷520余份。由于问卷统计工作还没有完成，本文采用的是访谈的材料和数据。我们认为，由于在访谈过程中可以跟受访对象进行深入交流和反复确认，所以得到的结果是准确可信的，具有较高的参考价值。

三、访谈样本的分布状况

对外来务工人员的访谈共进行53份，其性别、年龄、籍贯、学历、务工前户口、务工年数、从事工作的分布状况如下：

1.性别分布。男性70%，女性30%，男性远多于女性。造成这种状况的原因是有10余份居住地访谈，实际是夫妻一起接受访谈，但记录以男性为准。由于夫妻双方对公共服务的需求和供给状况是相似的，所以这样的性别分布并不对结果产生影响。

2.年龄分布。各个年龄层都有，以26岁至46岁的中青年为主体。

3.籍贯分布。各省区都有，以江西、安徽两省为多。

4.学历分布。以初中以下学历为主，占到62%。

5.务工前户口分布。外地城镇户口7人，占13.2%；外地农村户口46人，占86.8%。

6.务工年数分布。从几个月到十几年不等，平均务工年数为4.8年。

7.从事工作分布。以一线生产工人和服务业人员为主体。

四、各项公共服务的需求和供给状况

1.户口

户口既是一种公共服务品，同时也是居民享受其他各项公共服务的凭证，按说是十分重要的，然而，在访谈中很多受访者却认为户口影响不大。只有30%的人认为户口影响很大，7.5%的人认为户口影响大但仅仅是心理影响，高达62.5%的人认为户口影响不大。这种状况是由两个原因造成的：首先，多数外来务工人员采取务实态度，户口作为一种抽象的概念不能引起他们过多的注意；其次，多数外来务工人员将户口视为天经地义，“在哪个地方出生就是哪个地方的人，有什么办法”，不敢有什么奢望。

从户口的供给来看，外地人要想把户口转到当地需要两个条件之一：一是买房，买房可以送户口；二是有正式的工作单位，如事业单位和大型企业中的高层职位。但是，对于绝大多数务工者来说，都无法满足这样的条件，因此，实际上绝大多数务工者都无法将户口转到当地。在53个访谈对象中，只有3个大学毕业生成功转了户口，且有其中一个反映手续十分繁琐，到现在都没有完全办妥。户籍部门认为，“外地人想落户就落户是不可能的，全国也不可能开这个口子，一些声称可以自由落户的城市都是在作秀”。

2.子女教育

随着子女数量的减少和生活水平的提高，外来务工人员对子女教育越来越重视，他们几乎100%都希望把子女带在身边生活和接受教育。当地开办了3所打工子女小学，采取公有民办方式，但并不能满足外来务工人员的全部需要。根据访谈材料粗略估计，外来务工人员子女中约有83.5%在家乡接受教育，15%在当地打工子女小学接受教育，另有2.5%在当地公立小学借读。本地居民和外来务工人员子女在9年制义务教育阶段享受教育资源的比较如下表所示：

3.各种社会保险

外来务工人员对社会保险具有较高的需求，在“理想的定居生活所需的条件”的问题中，社会保险列在自有住房和稳定的工作之后，排在第3位，但社会保险的参保率很低。在失业、养老、工伤和医疗四项社会保险中，只有工伤保险参保率较高，按劳动与社会保障部门提供的数字达到了40%左右，按53份访谈的情况计算达到了34%。失业和医疗保险的参保率几乎是零，养老保险的参保率略高，这是由于有少数外来务工人员参加了家乡的养老保险所致，参加务工当地养老保险的人数也几乎是零。

造成这种状况的既有观念原因又有体制原因。以养老保险为例，一方面，务工人员不喜欢养老保险，因为出来就是为了打工赚钱，温饱问题刚刚解决，何必想以后年老的情况；另一方面，养老保险以省为单位，本省的自然可以参加，但外省的就无法转回去，如提取现金帐户也只能提取一小部分，参加养老保险非常不值得。以上两方面原因造成了外来务工人员不参加当地养老保险的现象。

4.最低生活保障和困难补助

最低生活保障和困难补助是地方政府对居民的福利政策，对于维持社会稳定具有重要的作用。市政府和街道政府共同负担本地居民的此项福利，每年支出在400万左右。此外，各个村还有对本村居民的福利，如武陵桥村65岁以上老人每年可以领取150元，困难户节前还有慰问。以上这些福利待遇外来务工人员都无缘享受。

实际上，外来务工人员由于工作不稳定、工资待遇低等原因，对最低生活保障和困难补助更加需要。但这些待遇他们都没有机会享受，甚至不敢奢望去享受。如果外来务工人员失业，就只能自己回家乡去，如果没有回家的路费，还要让家里寄来路费。如果要将外来务工人员纳入低保体系，则意味着市和街道两级政府的财政支出要大大增加，数目肯定在400万以上，这面临着较大的阻力。

5.治安、卫生及其他

本地的治安条件较差，全年的刑事发案在5000起以上，由于近来加大了打击力度，目前治安状况有所好转。但治安对外来务工人员是有歧视的，由于警力有限，只能将打击重点放在针对本地人的犯罪上，而对外来务工人员的保护则不够。有受访者反映，针对外地人的盗抢事件发生较频繁且投诉无门，也有人反映警方对黑帮（以外地人为主体）火拼听之任之。在卫生服务方面，外来务工人员需要缴纳5元/月·人的卫生费，而本地居民则不用缴纳此项费用，一些外来务工人员因此感到不满，有时会出现拒缴和拖欠的现象。还有外来务工人员反映，外来务工人员的水电费也比当地居民高，当地居民只要几毛钱一度电，而外来务工人员要一块多。

五、结论和建议

1）外来务工人员具有同样的对公共服务的需求。同样是生命和社会活动主体，都有子女后代，子女都要入学接受教育；将来都会年老，都有个养老的问题；都会得病，需要医疗服务；都希望有一个良好的社会治安，使自身不受到各种侵害。他们对社会公共服务的需求是一样的，不仅如此，由于外地务工人员地位和收入水平较低，他们对公共服务的需求更迫切一些。

2）地方政府对外来务工人员提供的公共服务严重不足。虽然今年来地方政府在外来务工人员问题上提了很多口号，也确实做了一些工作，但对外来务工人员提供的公共服务仍然严重不足。外地务工人员无法得到当地户口，子女难以在当地接受教育，除工伤保险外的各项社会保险参保率几乎是零，没有最低生活保障和社会救济，时常受到各种不法侵害。各项数据表明，地方政府对外来务工人员提供的公共服务严重不足，远远不能满足他们的需要。

3）外来务工人员和本地居民在享受公共服务方面存在较大差距。由于外来务工人员只是暂住者，不是本地的正式成员，所以在公共服务方面受到歧视，与本地居民存在较大的差距。在教育、社会保险、最低生活保障、治安、卫生等几乎所有领域，都执行两种不同的政策和标准，本地居民享受的大多数公共服务，外来务工人员都无法享受到。

4）上述状况是一种全国性普遍现象。公共服务对外来务工人员进行歧视和不能满足需要，这不是慈溪特有的现象。实际上，慈溪作为移民城市，对外来人口是包容的，之所以在公共服务方面对外来人口存在歧视，是由于全国性的政策所决定的。如户口，外来人口不能落户不是慈溪的土政策，而是全国的统一政策；如子女教育，外来务工人员子女无法在务工地接受教育是普遍性的问题，慈溪在这方面相对做得还是比较好的。因此，公共服务对外来人口的歧视实际是一种全国性的普遍现象。

5）上述状况不仅不公平而且后患无穷。外来务工人员不能享受公共服务，这是一种不公平和不合理的现象。外来务工人员是可敬的劳动者，他们用自己的双手创造了财富建设了城市，理应获得同等的待遇，对他们的歧视是不应当的。不仅如此，如果现行的歧视政策持续下去，将会造成严重的后果。消费需求将因此难以启动，出现需求不足的矛盾；人口素质难以提高，影响产业和产品的升级；在将来务工人员年老之后，更是面临去留两难的境地，形成社会不稳定的根源。因此，上述状况不仅不公平而且后患无穷。

6）应当采取政策改变上述状况并对相关课题进行论证。必须采取措施，使外来务工人员能够享受到和本地居民同等的公共服务，并且不断丰富和提升公共服务的内容。但是，考虑到外来务工人员是一个庞大的群体，如果将其纳入本地的公共服务体系，必然会给当地的利益格局产生重大的影响，也会给地方财政带来巨大的压力。因此，必须对公共服务的各个方面进行论证，定性和定量地考虑将外来务工人员纳入公共服务体系后的各种影响，以便设计出周全的政策。