2005’改革攻坚评估
－中改院年度改革形势分析会综述
中国（海南）改革发展研究院
苗树彬 匡贤明
2005年12月18日，中国（海南）改革发展研究院在北京举办了“2005’改革攻坚评估——中改院年度改革形势分析会”。中国经济体制改革研究会会长高尚全、国务院发展研究中心副主任李剑阁、以及来自中央部委和科研机构的60余名专家学者出席了会议。中改院执行院长迟福林主持会议。
与会专家学者对2005年改革攻坚进程的基本评估、对当前改革形势的基本分析，以及对下一步改革攻坚的建议等问题进行了充分的讨论和交流。现将专家观点综述如下：
一、2005年改革攻坚的基本评估
与会专家认为，2005年拉开了改革攻坚的序幕，某些重要领域的改革取得一定突破，改革攻坚的全面态势已经形成。
1、2005年，改革攻坚拉开序幕的一年
（1）2005年对改革的判断到位。与会专家指出，2005年对改革的判断是到位的。从年初提出“改革攻坚年”，到十六届五中全会提出的“我国正处于改革的攻坚阶段”，这是一个符合实际的大判断。没有这个大判断，改革与发展中的许多深层次矛盾和问题就解决不了；没有这个大判断，就很难在面对各种复杂的情况下，按照中央已确定的大目标继续推进改革。正是根据这个大判断，我们可以比较客观地对改革作出基本的分析。
（2）对改革攻坚重点的判断到位。从年初温总理的政府工作报告和答记者问，到不久前召开的十六届五中全会，明确地把推进政府管理体制改革作为改革攻坚的重点。这就回答了人们普遍关心的问题，即改革攻什么坚？改革的重点是什么？把政府管理体制改革作为改革攻坚的重点，反映了现阶段改革发展的实际需求，意义重大。
（3）全面改革攻坚的态势正在形成。与会专家指出，目前我国改革全面攻坚的态势正在形成，并对下一步改革有重要影响。2005年年初不仅提出了改革的五项任务，而且在一定程度上加强了改革的组织领导。从2005年改革的实际进展情况看，改革推进是多方面的、自上而下的，出现了全面推进改革的态势。
2、2005年改革在多方面取得进展，某些改革取得重大突破
（1）农村改革继续向深层推进。首先，农村税费改革范围扩大。目前全国已有28个省全面取消了农业税，提前两年完成预定的改革目标。与会专家认为，这是我国农村改革取得的一次重大突破，对改变城乡二元制度结构有着重要的作用。其次，粮食流通体制改革继续深化；农垦体制改革迈出新步伐；农村专业合作组织发展较快。
（2）金融体制改革在某些方面取得新突破。首先，外汇形成机制改革影响深远；其次，全面推出的股权分置改革为资本市场健康发展奠定了重要基础；再次，四大国有商业银行股份制改革意义重大。建行、中行、工行、交行的股份制改革取得新的进展。城市商业银行综合治理和重组改造工作稳步进行，农村信用社改革取得初步成效。此外，国家修改并发布了新的《证券法》。
（3）所有制结构有所完善。国有经济战略性调整的总体思路基本形成。重组了18家中央企业，国务院国资委直接监管的中央企业已由年初的196家减至169家。大型国有企业股份制改革步伐加快。目前，全国50%以上的国有及国有控股大型骨干企业已改制为多元化持股的公司制企业。宝钢集团等11家国有独资公司建立健全董事会的试点工作进展顺利。83％以上的市（地）组建了国有资产监管机构。国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。修订发布了《公司法》，进一步完善现代公司法人制度。
（4）财税投资价格改革有所进展。首先，财税方面，部署和实施政府收支分类改革模拟试点，组织中央部门推进财政资金绩效考评试点。国库集中收付制度已基本覆盖全部中央部门单位和大部分省级财政。修订《个人所得税法》，加快建立综合和分类相结合的个人所得税制。完善出口退税负担机制；其次，投资方面，核准制和备案制正在实施。出台了预算内投资、国债投资和主权外债等政府投资管理办法。启动中央预算内投资项目“代建制”改革试点。咨询评估领域开始引入竞争机制。最后，价格方面，煤电价格联动机制初步建立。在东北地区开展两部制上网电价改革试点，对部分高能耗行业实行差别电价政策；水资源价格改革力度加大。
（5）现代市场体系有所发展与规范。商品市场方面，国务院发布《关于促进流通业发展的若干意见》，加快推进内外贸一体化和贸工农一体化。连锁经营、特许经营、现代物流、电子商务等进一步发展。颁布实施《直销管理条例》和《禁止传销条例》。生产要素市场方面，在部分地区开展了工业用地“招拍挂”出让的尝试，经营性用地“招拍挂”出让制度继续完善，国有土地协议出让行为逐步规范，农村土地制度进一步完善。废止了专门针对农民工的流动就业凭证管理制度。以打破地区封锁为重点，整顿和规范市场经济秩序取得新成效。
3、2005年改革面临着新的矛盾和问题
与会专家指出，2005年既是改革在多方面取得重要进展的一年，也是对改革争论较多的一年，对此要客观分析。由于多种因素的影响，改革还存在一些突出的矛盾和问题。
（1）改革不到位，甚至在某些方面严重不到位，仍然是目前一个突出的问题。改革的不到位主要表现在以下三个方面。第一，宏观调控体制改革不到位。例如，投资体制改革和财政体制改革还不到位；第二，企业改革、尤其是垄断行业的企业改革严重滞后；第三，政府改革在相当大程度上还不适应经济社会发展新阶段的需要；第四，社会体制改革相对滞后。因此，在对改革基本形势分析的时候，应该客观地指出：改革不到位，尤其在某些方面的严重不到位，仍然是影响当前改革攻坚的突出问题。
有专家对2005年社会体制改革的总体评价是“方向正确、措施积极、力度不够、局面依旧”。虽然中央明确提出了“更加关注社会公平，更加关注社会事业和社会建设”，并且采取了一系列积极的措施，但总体上各级政府执行的力度不够。例如，财政支出在社会事业方面相对不足，对各项社会事业建设的支持也很不够，特别是在地区差别、城乡差别调整方面的投入力度不够。结果导致了经济社会不协调发展的局面尚未得到根本改变。
（2）改革在具体实践中的“走形变样”具有一定的普遍性。许多专家指出，由于我国的改革已进入到以全面调整利益关系为重点的改革攻坚新阶段，在各种利益的诱导下，尤其是在部门利益、地方利益、行业利益、甚至包括某些官员个体利益的诱导下，一些重要的改革在实施的过程中存在相当大的扭曲，存在许多“半拉子改革”、“伪改革”、甚至事实上“反改革”等走形变样的情况。这是影响改革成效、使改革在广大社会成员中大打折扣的重要因素。如果不能采取措施纠正这些现象，改革攻坚将难以奏效。
（3）有的具体改革实践还有一定的泛市场化的倾向。有专家指出，某些具体改革实践中的泛市场化倾向，使改革绩效在实践中大打折扣。例如社会领域的改革，前几年提出的教育产业化和把医疗推向市场等，使得政府应当担负的公益性的职能不仅没有到位，反而使基本公共产品的供给在本来比较短缺的情况下，更是雪上加霜，激起了社会成员多方面的不满。
二、2005年改革形势的基本分析
如何看待今年的改革形势，与会专家的共识是：对2005年的改革形势需要理性地分析，对2005年出现的改革争论需要客观地分析判断。
1、反思改革，推进改革
与会专家指出，反思改革的目的在于把改革的条件创造出来，进一步推动改革进程。与此同时，今年出现的对改革理论与实践的争论，并不是空穴来风，而是有一定原因的。深入分析这些原因，有助于我们进一步推进改革。
有专家认为，对改革产生不同的看法主要有以下几种原因：
第一，各个不同利益群体的利益矛盾在观点上的反映。改革开放27年来，我国客观上形成了不同的利益群体，其中最主要的是既得利益集团和弱势群体。既得利益集团既希望通过改革攻坚能够获取更多的利益，又害怕在改革攻坚中失去既得利益，因此他们往往寻找代言人宣扬其政策主张；而弱势群体则对现状不满，与既得利益集团产生了新的矛盾，希望政府能够改变这种状况，同时弱势群体的同情者则到处为他们疾呼。
第二，我国近几年的某些改革也出现了一定的失误、偏差和变形，引起了各个方面的高度关注。由于各种利益的博弈，这些改革的成本可能更多地由普通民众、特别是弱势群体承担。
第三，有的知名学者的言论在社会上引起不同的看法和争论，这也是引起某些社会成员对改革产生误解和争议的原因之一。
2、凝聚新共识，造就新动力
有专家指出，目前我国对改革的杂音在增多，改革共识有破裂的危险，改革动力有缺失的危险。社会对改革的争论说明，我国的改革已经进入一个真正的困难期和攻坚期。当这种复杂的局面出现后，我们不仅要冷静、正确地认识这种局面；更重要的是，我们要深刻反思我们以往的改革策略，并及时做出调整。只有这样才能真正顺应民意，保证改革的顺利推进。因此，我们需要通过反思改革、重新考虑改革的目标，来凝聚新的改革共识。但是需要注意的是：反思改革不应当建立在意识形态化的基础上，而应该建立在负责任的和理性的基础上。
也有专家提出，越是在目前复杂的局势下，我们越需要坚定改革的信心，同时找出改革的不足，积极稳妥地启动和推动一些事关全局、事关人民切身利益的改革。只有这样，才能进一步鼓舞广大人民群众对改革的信心，积极投身和参与到改革中来。
3、形成改革新机制
专家们指出，在反思改革的基础上推进改革，需要形成改革的新机制。这些机制包括以下几个方面：
（1）防范改革风险。专家指出，这些风险包括：第一，由于政府容易成为利益的主体，某些关系到公共政策的改革措施有可能成为甩财政包袱，或者与民争利的手段；第二，对体制弊端的改革往往会演化为对既得利益集团锦上添花的措施；第三，有损于强势群体的政策措施难以出台和实施；第四，改革措施在实施的过程当中有可能走样变形。
（2）强化公众对改革的参与。如果没有公众参与，就找不到一个合适的方式来解决改革扭曲与走样变形的问题。
（3）建立改革的反扭曲机制。政策制定的时候就要考虑到改革被扭曲的可能性，事先建立起改革的反扭曲机制，在实践过程中不断矫正改革的走形变样。
（4）重建改革的道德形象。这是凝聚新共识和造就新动力的基础。例如公车改革、规范劳资关系、社会保障制度的改革，以及其他的涉及到人民群众利益的改革都要积极而慎重地推进。有专家明确指出，为了形成新共识，减小改革阻力，我们需要对既有的改革进行完善、矫正，甚至对某些受损群体进行是必要的补偿。
4、如何处理公平与效率的关系
有专家认为，收入差距是市场机制的重要内容，是激励效率的重要杠杆。但收入差距过大，则会影响社会公平和社会稳定。再分配不是要消灭收入差距，而是要调节收入水平过分悬殊、取缔非法收入、保护低收入者的基本生活。目前，造成我国收入差距过大的因素，主要是腐败、偷税漏税、行业垄断、社会保障制度不健全等因素。这些都是体制方面的问题，而不是“效率优先、兼顾公平”的理念与实践造成的。因此，解决收入分配过大的问题需要通过深化体制改革来解决。而在这个过程中，解决收入分配差距过大与提高经济效率是不矛盾的。
也有专家认为，目前对公平与效率之所以产生很大的争论，关键一个问题是许多人没有真正认识市场经济。改革初期，邓小平同志针对计划经济体制下的平均主义，从战略的高度提出“让一部分人先富起来”的政策，这是非常正确的，对于打破平均主义“大锅饭”有极其深远的意义。但是，当时有许多人对这个战略性的思想并没有真正地理解，对于发展市场经济之后可能产生的收入差距没有足够的思想准备。在这种情况下，要警惕平均主义的重新抬头，把所有的改革都否定掉。
三、进一步推进改革攻坚的几点建议
1、确立改革攻坚的基本目标和基本原则
有专家提出，面对社会日益突出的两大矛盾，我们应当确定改革攻坚的两个基本目标。我们现在面临着两大突出矛盾。首先，面临着经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾。其次，面临着社会成员在公共需求的全面、快速增长同公共服务不到位、公共产品严重短缺的突出矛盾。
面对第一个突出矛盾，我们要把可持续发展放到更加突出的位置。以可持续发展为中心，把“进一步完善社会主义市场经济体制”作为改革攻坚的目标之一。面临第二个突出矛盾，我们应该把“加快建立社会主义公共服务体制”作为改革攻坚的目标之一。
改革的基本原则是什么？与会专家认为，改革的基本原则是“以人为本”。十六届三中全会提出了“以人为本”的科学发展观，其目的是为了提高人民的生活水平，使全体人民分享改革开放和经济社会发展的成果。
也有专家认为，改革的基本目标是建立好的市场经济体制。好的市场经济体制有以下三个标志：第一，从经济角度来看，其标志是“市场经济的体制是否相对完善”，相对完善的是好市场，不完善的则是坏市场。第二，从法治的角度看，其标志是“法治是否健全”，法治基本健全的是好的市场，否则就是坏的市场。第三，从社会的角度看，其标志是“市场经济条件下的利益均衡机制是否已经建立”，已经建立了利益均衡机制的是好市场机制，否则就是坏的市场机制。
2、以政府转型为重点推进改革攻坚
与会专家普遍认为，从各方面情况看，“十一五”时期要加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破，关键在于政府转型。无论是社会主义市场经济体制的完善，还是社会主义公共服务体制的建设，都需要政府扮演好两种角色。第一，为市场经济发展提供规划、协调、监督和服务的功能；第二，确立政府在公共服务方面的主体地位，充分发挥政府在公共服务中的主导作用。
也有专家指出，社会改革和经济改革相比较，社会改革尤其需要政府主动推进。经济体制改革进程缓慢，最坏的结果是增长放缓。社会体制改革缓慢，将会影响到社会稳定。因此，无论如何不能等到社会稳定出了问题再去推进社会体制改革，这样的代价很大、效果也很差。所以政府一定要主动推进社会体制改革，防止社会危机的发生。
3、完善改革策略，加快推进各项改革
专家们认为，推进下一步改革需要进一步完善改革策略。如果从改革推进策略的角度划分改革阶段的话，改革的前一个阶段是自上而下的阶段，后一个阶段是全面的转型与全面的制度建设阶段。我们现在已经进入到后一个阶段，原来的摸着石头过河的方式难以适用，需要对改革进行总体规划和设计。并且在这个基础上，着力推进以下各项改革。
（1）加快推进国有企业改革。专家指出，加快推进国有企业改革，需要在以下几个方面迈出步伐。第一，以贯彻修订后的《公司法》为契机，加快多元化改革；第二，以推进国有投资公司董事会为试点，加快推进国有企业改革；第三，以积极推进国有控股上市公司股权分置改革为试点，进一步提高上市公司的整体质量；第四，以积极做好剥离“企业办社会”为手段，进一步减轻企业负担，实现主辅双赢。
（2）加快发展非公有制经济。与会专家认为，加快发展非公有制经济需要从以下几个方面着手：第一，切实落实《宪法》关于“保护私人合法财产”的规定；第二，制定“36条”的配套政策；第三，改善非公经济的执法环境，为非公企业创造一个平等竞争的法制环境；第四，提高非公企业自身素质；第五，加快行业组织改革与发展的步伐。
（3）深化金融体制改革。例如，存款增加的速度比较快，存款趋于地区化，贷款增长比较少，贷款短期化出现影响；银行短期的利率开始出现倒挂；对金融体系不良资产的处理情况不容乐观；中外银行税制合并还没有提上日程；外汇储备的增长势头没有得到明显的遏制等。
（4）加快垄断行业、特别是铁路体制改革。有专家认为，要推进铁路体制改革，传统的诱致性的制度变迁已经难以解决问题，需要采取新的改革策略推进铁道系统改革。日本、英国都是通过立法机构、社会组织机构等外部主体促使铁路进行改革。借鉴国际经验，应对铁道体制进行强制性的制度变迁。
4、建立改革高层协调机制具有相当强的迫切性
与会专家认为，在利益诱导的改革已形成一定气候的情况下，超脱利益的、比较高层次的改革统筹协调至关重要，并且越来越迫切。尽管发改委系统的协调现在还相当重要，但是我们也要看到，在改革攻坚阶段，需要尽快建立更高层次的、超脱部门利益的改革协调机制。
