社保困局
“到今年4月，全国社会保障基金的规模已经达到了1400亿元。2003年，如果按成本计价法，收益率为2．71％；按照市值估算方法计算，收益率为3．56％，明显高于同期银行存款和国债收益率。”4月28日，全国社会保障基金理事会副理事长冯健身这样说。
“如果你注意到目前的通货膨胀率已经达到3％，那么社保基金的收益率就变成负的了。”一位基金公司的人士加了一句注脚。
为了应对中国老龄化高峰的来临，弥补将来可能发生的支付缺口，2000年国务院决定设立全国社会保障基金，基金目标是五年内规模达到1万亿元。
但远水难解近渴。如果根据联合国所确定的老龄化社会标准——65岁以上人口占总人口比例达到7％，中国在2000年就已经进入老龄化社会。可中国有80％的老年人没有养老保险。
更大的问题是未来的老人的保险问题。根据中国劳动和社会保障部发布的数据，到2003年底，全国参加养老保险的人数为1．55亿人，占全国城镇就业人数的比例仅为60％，即使对这个数字仍有专家持保留态度，认为实际参保比例不超过50％。在如此低的覆盖率下，中国养老保险仍然面临每年数百亿元的缺口。
4月28日，在由中国社会保障基金理事会、中国银行和北京大学经济学院主办的“转型时期社会保障问题研讨会”上，一位与会的专家忧虑地称此为“养老保险危机”。
这只是中国社会保障体系所面对的困局之一。在社会保障领域内的三大保险（养老保险、失业保险和医疗保险）中，目前中国失业保险虽然做到了基本覆盖，但其覆盖人群仅仅是在正式单位工作的人，那些真正需要保障的弱势人群却被排除在外。国务院发展研究中心社会保障研究部副部长葛延风称之为“劳动力强势群体的俱乐部”。
医疗保险的覆盖率甚至比养老保险还要低。劳动和社会保障部的统计数据显示，到2003年底，参加全国医疗保险的人数仅占城镇人口的20％，而农村只有不到10％的人口能够享受到合作医疗的保障。
因此，北京大学经济学院副院长孙祁祥教授认为，由于覆盖面依然较窄，中国社会保障基本的保障功能远没有实现。而这背后最大的问题是资金缺口。
孙祁祥表示，巨大的资金缺口使得目前确定的“统账结合”（社会统筹和个人账户相结合）的养老模式实际上基本不可能实现。从养老来看，从上个世纪90年代后期至今，全国企业养老保险金收入即使在“空账运行”的情况下也收不抵支，而且年度赤字规模持续扩大，只能靠政府财政来补贴。资料显示，2002年仅中央财政就向其补贴408．2亿元。
一度保持收支平衡的失业保险也同样面对着大范围的收不抵支。医疗保险目前基本收支平衡，但是孙祁祥认为，从长期来看，医疗保险所面对的道德风险和其他问题更加复杂。
改革路径
冯健身表示，目前社保基金的资金规模和总量在萎缩，并且收入不稳定，如果没有新的财源，5年或者更长时间内总资产规模达到1万亿元的目标就不可能实现。而要实现社保基金的尽快增值，也需要开发新的产品，开拓新的市场。
为弥补资金缺口，一种流行的改革思路是在维持现有框架的基础上强化管理，其主要方式就是扩大覆盖面。葛延风认为，目前一些人提出扩大征缴范围的动机不纯，其目的并不是想让更多的人进入保障，而是希望借此缓解当期资金的不平衡状况。“但这是不能持续下去的。”他说。
即使从操作层面来看，扩大覆盖面也日益成为一个不可能完成的任务。孙祁祥教授领导的北京大学中国保险与社会保障研究中心课题组认为，缴费率过高是最核心的原因。
孙祁祥说，从养老、医疗和失业三项社会保险的项目来看，多数地区仅雇主缴费已经达到工资总额的30％左右，个人三项保险缴费合计也在工资额的10％左右，这个比例明显高于多数国家或地区的缴费水平。
孙祁祥的研究表明，缴费率过高已经使各项社会保险制度的运行陷入了恶性循环。过高的缴费率严重影响了企业的人工成本和盈利水平，这导致很多企业以各种方式逃避参保。而为了维持收支平衡，政府就不得不进一步提高缴费率，于是有更多的企业选择逃避缴费。
葛延风认为，社会保障目前的困境很大程度上是制度缺陷使然，维持现有制度框架并不能改变这一现实。以养老保险为例，在上个世纪90年代中后期的改革中，中国选择了社会统筹和个人账户相结合为特征的部分积累模式。葛延风对这一模式是否有效表示了疑问。
葛延风的理由是，首先，基金积累是不是比现收现付更加优越，几乎是没有办法证明的；其次，能不能管理好这部分基金也令人怀疑。“如果管理不好这部分资金，风险将十分大。”葛延风说。
同时，转轨的隐性成本也是不能不考虑的问题。对于养老保险需要解决的隐性债务，最保守的估计是2．8万亿，最悲观的预测则为12万亿元。冯健身说，这是新的养老保险制度实现的一个巨大障碍。
对于医疗保险是否要实行个人账户，学界的争论一直都没有停止过。
北大课题组认为，应当用凸显保障接受者、强调个体主体性、激发个人主动性的“个人经济保障体系”来替代原有的“社会保障体系”概念。在此基础上，重新界定政府、市场和社会在保障体系中的角色，进而改变以往政府责任太集中、社会动员不充分的状况。
葛延风也指出，过去社会保障改革领域中存在的一个问题即是政府、社会和个人分工不明确。在有些领域，政府管得过多，有些领域政府则严重缺位。他说，社会保障是多支柱的，每一个支柱都应该有不同的责任主体来组织。在国外，基本养老保险方面，政府在参与的同时，给企业和雇主很大选择权，而我国主要由政府负担，给市场和企业流出的空间很少。但在农民保障问题上，政府又参与的比较少。
北大课题组同时提出了新的制度的基本框架构想。孙祁祥表示，旧的社会保障体系的核心特征是“城乡隔离、国家统包”，而新的个人经济保障体系的特征应该是“城乡连通、多层整合”，即打破城乡人口隔离的制度障碍，实现农村人口和城市人口经济保障体系的基本对接和连通。
“关键点是保证农村人口能够自由顺畅地进入到城市的保障体系中。”孙祁祥说。目前，中国部分地区已经具备将农业人口纳入到整个保障体系的基本条件。“比如上海，2003年第一产业在ＧＤＰ中所占比重已经降到3．8％，人均ＧＤＰ已经达到5600美元。”孙祁祥说。（来源: 经济观察报 文钊 孙健芳）
