“看病贵，看病难”已经成为近些年来广受公众关注的一个社会经济问题，并引起了党和政府的高度重视。党的十七大报告明确提出:“坚持医疗卫生的公益性……为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。”2009年3月，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（以下简称《意见》）指出：“公立医院要遵循公益性质和社会效益原则。”
鲜明地提出“公益性”是本次医改的最大亮点，标志着我们对社会发展和经济发展的关系的认识、对医疗卫生行业特殊规律的认识、对市场经济条件下政府职能的认识都有了新的进步。
然而，历史证明，制定一个正确的文件不容易，把正确的文件落到实处更加不容易。医疗卫生体系是一个复杂的系统，只有在借鉴国内外医疗体制发展的经验的基础上，把“公益性”的具体含义和要求界定清楚，并设置科学的体制机制对“公益性”予以保障，才能真正把医改的各项措施落到实处，使得国家的医疗卫生制度真正惠及全体人民。
公立医院改革是医改的核心、重点和难点。医院是连接政府、医保、药品供应、社区医疗卫生和群众的枢纽，医改的绝大多数政策，都要通过医院来实现。医院是医疗卫生体系的主体和核心，医疗卫生的公益性，首先表现在公立医院的公益性。公立医院是我国医疗体系的主体，如果公立医院的公平性不够、运行效率不高、公益性缺失，国家和个人的医疗投入就不能成功地转化为经济、适用、有效的医疗卫生服务。
《意见》出台以来，医疗保障制度、基本药物制度和公共卫生服务体系的建设都得到了有力推进。但是最复杂、最核心的公立医院改革，还处在筹备试点的阶段。公立医院改革的许多重要问题，还需要进一步研究阐明。这些问题包括：
第一，为什么要办公立医院？我国要不要办公立医院？办多少公立医院？公立医院是仅仅承担为“老弱病残穷”提供服务的拾遗补缺职能，还是应当作为医疗服务体系的主体？公立医院和其他所有制医院的根本区别在哪里？对这样的问题，《意见》仅仅给出了原则性的表述，还需要进一步说明公立医院和整个医药卫生制度的关系，明确公立医院的定位和职能。
第二，什么是公立医院的公益性？所谓公益，通常是指公共利益，即有益于多数人的、符合最大多数人的共同利益。但是，在针对公立医院时，如何把这一抽象的概念定义具体化、指标化，则需要对医疗卫生行业的经济学、社会学特性进行分析，对医疗卫生制度的目标有正确的认识。
第三，如何对公立医院进行综合治理，实现其公益性？公立医院改革是一个系统工程，资源规划、财政投入、监督管理、内部治理、药物等方面的政策只有协同配合，才能够取得效果。我国一段时间以来医疗改革之所以成效不大，正是因为各项改革措施没有形成合力，决策缺乏系统性、战略性。《意见》对公立医院改革提出了若干措施，但是如何细化、落实这些措施，尤其是加强各项措施之间的协同配合，还需要进一步研究。
第四，如何改革公立医院管理体制，加强对公立医院的考核？医院是一个多投入、多产出的主体，衡量医院绩效的目标是多元化的，既包括短期的、显性的指标，又包括长期的、隐性的指标；既包括可控的指标，又包括巨大的不确定性因素。单纯的市场竞争和单纯的行政监督，都无法对医院形成完整的激励。在国家增加医疗卫生投入、医疗保障覆盖面逐步扩大的情况下，加强对公立医院的考核监督，就成为保障医改效果最终实现的关键措施。
本书正是针对上述问题，通过理论研究和国际经验分析，研究公益性的表现形式和实现方式，以及考核评估的方法，同时，总结近年来一些地区主动开展落实政府所属医院公益性的制度改革以及考核评估探索，研究如何形成有系统、可操作、易推广的模式。
本书共分为上篇、下篇、附录三个部分。
上篇是“公立医院公益性实现形式与考核评估”。其中本篇概要是整篇报告内容的精简和浓缩，表达了本篇的主要观点、主要结论和主要建议。时间和精力有限的读者，可以通过本部分一窥概貌。
第一章“公立医院和国家医疗服务制度”，本章介绍了公立医院制度的理论基础、公立医院和医药卫生制度的关系、公立医院的制度优势。本章强调公立医院起源于寻求公益性，公立医院制度本身有内在的逻辑，能够有效地实现一系列政策性目标，是最能体现政府医疗卫生职能的制度安排。
第二章“公立医院的公益性及其保障措施”，本章回顾了公立医院公益性的相关理论，提出公立医院公益性的概念定义以及操作性定义，并从职能定位、财政投入、管理监督和内部治理四个方面总结了公立医院实现公益性的保障措施。
第三章“公立医院管理与考核的现状”，本章基于绩效考核理论和公共部门管理体制的分析框架，从公立医院的定位是否清楚、行业管理是否到位、非营利性的要求是否落实、政府和公立医院的授权管理是否合理、对公立医院的考核监督是否健全等五个方面，回顾和分析了公立医院管理考核的现状和问题。
第四章“公立医院管理与考核的国际经验”，本章在系统考察十多个国家和地区的公立医院考核监督制度的基础上，从公立医院考核评估主体的设置、考核的指标和内容、考核流程和办法、考核结果的公布与使用四个方面，讨论了公立医院管理考核的国际经验。另外，还专门介绍了近期较有代表性的英国国家卫生服务体系（NHS）和美国退伍军人医疗体系（VHA）考核评估的经验。
第五章“政策建议”，本章从明确公立医院定位和细化考核目标、强化对公立医院的监督管理、建立公立医院考核评估制度、建设公立医院信息系统等方面，针对中国实际提出政策建议，并总结了国内在公立医院管理考核方面的进展。
下篇是“公立医院管理体制改革发展研究”为了保证上篇和下篇内容的完整性，下篇保留了原来的框架并对上篇部分内容进行了简化，有部分重复性内容。。公立医院管理体制改革，特别是管办分开、政事分开和建立法人治理结构，是公立医院改革的一个关键问题。本篇围绕公立医院管理体制的几个重要问题展开，其中本篇概要是整篇内容的精简和浓缩，表达了本篇的主要观点、主要结论和主要建议。
第六章“理论背景”，从公立医院的制度特征出发，分析其在管理体制上应当具备的特点。
第七章“现状和问题”，介绍当前公立医院管理体制存在的问题。
第八章“国际和国内经验”，本章从中央和地方政府分工、非卫生部门举办的公立医院、政府举办公立医院的权限配置、“管办分开”、“政事分开”和法人治理结构、非营利性医院资产和财务管理等方面，论述了国际国内经验。
第九章“国有企业改革的启示”，本章分析中国国有企业改革、日本大学“法人化”改革等对公立医院改革的借鉴意义。
第十章“政策建议”。
第三部分是附录。
附录一介绍了21世纪以来国际公立医院改革的最新进展和主要经验，讨论了其对我国公立医院改革的借鉴意义。
附录二至五详细介绍了美国退伍军人医院、英国国家医疗服务体系、澳大利亚等国家和地区公立医院的公益性实现形式及其考核评估办法，以及世界卫生组织近年来开发的、在欧洲十几个国家使用的医院绩效评估工具PATH。这些报告都是在回顾最新的文献和报告的基础上编写的，给出了详细的考核指标，供读者进一步了解有关信息。
附录六、七介绍了中国公立医院发展的历史以及考核评估的历史、现状和最新进展。
附录八介绍了医疗信息系统建设的问题和建议。
上篇、下篇中穿插了专栏，收录的是与正文内容相关、又有一定独立性的内容。如重要理论背景介绍、有关内容的补充说明、有代表性的案例等。
医改是世界难题，公立医院改革是难中之难。希望本书能够在公立医院改革研究领域起到抛砖引玉之效。鉴于理论修养和实践基础的限制，本书难免出现疏失，我们诚恳希望读者提出批评和建议。我们愿意和各界有识之士一起，共同推进公立医院改革和医药卫生制度的建设，共同谱写中国人健康生活的新篇章。
上文选自李玲教授新作《中国公立医院改革—问题、对策和出路》，该书已由社科文献出版社于2012年2月出版发行。
