2010年第014期（总第879期）
中国农村水管理制度与政策的变革及影响——“水资源与水权”系列讲座第三讲
2010年3月18日下午，北京大学国家发展研究院举办了“水资源与水权”系列讲座第三讲。在北京大学国家发展研究院教授徐晋涛的主持下，中国科学院农业政策研究中心的高级研究员王金霞研究员做了题为“中国农村水管理制度与政策的变革及影响”精彩演讲。其间，卢锋教授和多位来自北大国家发展研究院、环境科学与工程学院的师生与王金霞研究员展开了热烈讨论。
王金霞研究员的报告分为四部分。第一部分主要介绍中国北部地区水资源匮乏的现状；第二部分介绍政府部门针对水危机做出的政策反应；第三部分介绍农民在缺水情况下的应对措施；第四部分是简短的结论。
中国北部地区的水资源危机
总体来看，中国北方地区水资源短缺的现象越来越严重，呈现出供给不断减少、需求却逐年增长的特征。
水资源供给的减少突出表现为地表水供给的减少及其导致的河流闭合。根据王金霞等人在海河流域的研究发现：自上世纪70年代末期，位于海河下游的艾新庄水文站的径流量基本为零。这说明该流域下游的地表水供给急剧减少，海河已经从一个开放的流域变成了一个闭合的流域。由于地表水供给的减少，北方地区的农民开始大规模开发地下水。在60年代，北方地下水灌溉面积的比例仅为5%，而到了2004年，地下水灌溉面积的比例已经高达68%。但是地下水灌溉的扩张会导致地下水位的严重下降。这些年来，河北地区浅层地下水的水位在以每年1米以上的速度下降。随着地表水供给的减少和地下水位的下降，部门间用水的竞争程度也日益加强。建国初期，我国农业部门的用水比例高达97%，而到2003年，农业用水的比例仅为68%，非农部门的用水比例已经达到30%以上，农业部门用水的压力越来越大。
根据以上提到的种种迹象，很多学者认为中国存在水危机。为了进一步验证水危机的命题是否成立。王金霞等人2004年底运用分层随机抽样的方法，在北方内蒙古、辽宁、山西、陕西、河南和河北六省50个县的400个村开展了调查。通过对数据的加权分析，她们发现从1995年到2004年，北方不同区域地下水位下降的差异十分显著。在52%的抽样村中，地下水没有下降或者下降不明显。但其余48%的村的地下水水位下降十分严重，其中8%的村的地下水位年降低量达1.5米以上，处于严重超采的状态。由此可见，北方地区确实存在水危机，而且有一半地区的水危机非常严重。
政府针对水危机的政策反应
在实践中，政府针对水危机出台了很多相关政策，例如打井许可证、规定井距、推行水资源费、水价政策和灌溉管理改革等。但通过王金霞等人的调查发现，总体而言，这些政策的实施效果很不理想。在被调查的村庄里，仅有5%的村声称他们有打井许可证，7%的村认为他们在打井时会考虑井距的要求，没有一个村开始征收地下水的水资源费。另外，水价政策的实施和灌溉管理改革要么进展很慢，要么不能有效落实。
接着，王金霞研究员着重讲述了她的团队在2001年、2004年和2008年对河北、湖南、宁夏三省的80个村、340名农户、70位地表水和110位地下水管理者进行的关于灌溉管理制度改革的跟踪调查。
目前，我国的地表水灌溉管理主要有三种方式，分别为集体管理、用水协会管理和承包管理三种方式。其中集体管理是指由村领导负责渠道运行以及村里相关的水资源管理事务。用水协会管理作为一种新的管理方式主要是为了克服集体管理激励不足的问题，它的核心内容是让除村领导之外的农民也参与到水灌溉管理的事务中来。而承包管理则是指村领导将渠道承包给个人来管水。黄河流域地表水灌溉管理改革大大提升了用水协会管理和承包管理比例，从1990年的不到10%提高到2008年超过80%。
从地域上来看，改革主要发生在上游地区的宁夏，因为该地区承受了比较大的改革压力。宁夏改革的主要目的是节水，把节约下来的水资源分配给下游，缓解整个黄河流域的水危机。值得一提的是宁夏地区在水灌溉管理的改革中设计了一套激励机制，将管理者的节水行为和货币收益直接挂钩。但可惜的是，实际执行中，在用水协会管理这种模式中，只有20%的改革真正运用了这套激励机制。王金霞等人的研究发现，名义上的水灌溉管理改革（不附加激励机制）和作物用水之间没有明显的相关关系。她们的计量结果进一步表明如果灌溉管理者面临有效的激励机制，作物用水能减少40%。这说明灌溉管理改革如果能够有效实施，它就能够在缓解水资源危机中发挥重要作用。
同时地表水灌溉管理改革的持续性也受到了挑战，因为上游地区的政府没有积极性来推动改革：即使上游通过改革节约了用水，地方政府也不能因此而得益。所以王金霞认为建立水权制度才是让上游地区政府提高节水积极性的一项有效措施。
关于水权制度，王金霞研究员的团队所关注的核心问题是如果对流域水资源实行优化配置并开展水权交易，潜在的收益到底有多大？为此，她们将黄河流域分为十个区域展开地区间水分配和水权交易的研究。
其中，她重点介绍了2008年在甘肃省张掖地区进行的水权证和水票改革。水权证制度是指预先规定一个地区年度的供水总量，该地区的年度用水总量不得超过这一行政管制的数额。在实际的改革中，张掖有35%的村下发了水权证。而且统计结果显示有水权证的地区小麦用水相对较少。水票制度则是指将原来农民先用水后付费的制度，变为农民在灌溉前先购买水票再用水的制度。张掖地区有45%的村庄参与了这项改革。简单的统计结果表明水票的采用对节水基本没有作用，因为农民只把水票看作一种收据。相关的计量分析进一步支持了描述统计的结果，实施水权证制度能有效提高农业用水效率，而水票制度则影响甚微。
综上所述，王金霞研究员认为在应对水危机的过程中，政府的政策虽然很多，但实际效果并不理想：水灌溉管理改革大多数是名义的，并没有落到实处，只有当其内嵌了激励机制后，才能产生有效的节水效果。水权制度改革虽然已经开始了一些试点项目，但是进一步铺开的难度仍然很大。
农民面对水危机的应对措施
王金霞研究员继续介绍黄河流域的农民应对水危机的策略。在黄河中下游地区，由于缺少地表水，农民最明显的反应就是打井。过去四十年我国机井以惊人的速度增长：从上世纪60年代中期的15万眼增长到2003年的接近500万眼，40年间增长了30倍！其中70%以上的机井是在北方地区。同时机井的所有制和管理方式也出现了由集体到私有的转变。根据王金霞等人在河北和河南的研究发现，自从80年代初期以来，越来越多的农用机井实行了个体化经营。例如，在1983年，个体机井所占的比例仅仅为7%；然而，到了2004年，个体机井所占的比例高达81%。计量模型的结果也显示：日益严重水资源短缺和政府的财政补贴对机井个体化有显著影响。而且机井个体化促进了作物种植结构的调整，增加了经济价值相对更高和对水需求更敏感的作物（例如一些经济作物）的播种面积。另外，机井个体化对农民收入有显著的正面影响，但不会对作物单产量产生负面影响。更重要的是，研究结果还显示机井个体化会加速地下水位的下降，国家急实施有效的地下水管理政策。
而对于没有井的农民而言，地下水市场为他们提供了灌溉的可能性。所谓地下水市场是指有井的农民向没有井的农民提供灌溉服务。我国地下水市场的发育程度与南亚国家相当而且发展非常迅速。王金霞等人在北方六个省的调研发现：1995年仅有19%的村有地下水市场；然而到了2004年，有地下水市场的村所占的比例已经高达41%。这说明，面对水危机以及个体机井的发展，地下水市场在解决农民灌溉方面的作用越来越重要。通过计量检验，她们发现影响地下水市场发育的主要因素是机井产权的个体化、水资源和土地资源的日益短缺。此外，在地下水市场对小麦用水影响的研究中，她们发现通过水市场获得灌溉的农户每公顷小麦用水量有明显的节约。
另一个重要维度是考察农民对水价变化的反应。近几年，尽管水价改革取得了一些进展（尤其是工业水和生活水价），但是总体上看农业水价改革的推进速度还比较慢，用水者由于缺乏激励机制导致用水效率不高的现象仍然十分普遍。而水价改革推进困难的原因在于：首先由于对末端农业用水者的计量设施落后或缺失，计量水价难以推行；其次农业水价改革与提高农民收入的目标相悖。因此，近几年，还有些发达地区为了减轻农民的负担，甚至还减免了农业水费。但是水价不提高，农民就没有激励机制来节约用水，农业节水的目标也就难以实现。
王金霞等人在河北、河南的研究发现，面对水危机，农民不仅在制度方面做出反应；当水费越来越高时，农民还会减少作物用水量、调整作物种植结构。具体而言，随着地下水位的下降，当地下水的水费由0.096元/m3提高到0.414元/ m3时，每亩小麦的地下水用量就会由513 m3降低到150 m3，呈现出非常明显的向下倾斜的需求曲线；同时高价值的经济作物的播种面积的比例也明显提高，由12.8%提高到40.6%，提高了将近30个百分点。她们进一步估计了地下水的需求价格弹性，几种计量模型的估计结果基本都在0.40左右，而且统计上都是显著的。这意味着水价提高一倍，用水量会下降40%。但是如果水价提高一倍，75%农民的种植业收入会显著降低，对农业产出也有负面影响。
王金霞进而详细介绍了河北省的提补水价试点改革。衡水市桃城区作为省级节水型社会建设试点之一于2005年提出了“提补水价”的调控机制。具体而言该项改革就是将农田灌溉的单位水价（即抽水所用的电价）统一提高，提高的水费（或电费）由用水者协会专人专款专存，并作为节水奖励基金，每半年或一年按公示的承包耕地面积再平均返还给农户。此外，当地的水务部门还会从项目中拿出一部分配套资金，也作节水奖励资金一并返还给农户。一般而言，水务部门是按照提价的1/3返还给农户的。王金霞等人的研究发现，对于小麦和棉花而言，提补水价项目确实可以降低每亩的地下水用水量，此外还有32%的农户增加了节水投资。
当然，在河北提补水价试点工作中，还存在着一些亟待解决的问题。例如：试点中政府补贴的方式及补贴资金的强度还需要进一步探讨；该试点的监管机制尚需加强，因为在调查中发现30%的村只是名义上实施改革；而且，试点区的需求价格弹性还需要深入了解，以设计有效的示范方案。
在水危机中，农民不仅会对水价做出反应，而且也会通过采用节水技术来缓解水危机。根据影响节水技术推广的一些特征，一般将节水技术分为三类：传统类型的技术，基于农户的技术和基于社区的技术。在我国北方，虽然所有节水技术的采用率都在增长，但基于农户的节水技术增长最快。基于社区的节水技术无论是采用率还是增长率，都远低于基于农户的节水技术，这可能是由于该技术更需要政府政策的扶持。1995年到2004年，虽然节水技术的增长率较快，但采用节水技术的播种面积的比率仍然很低，这意味着在促进节水技术方面仍然有很大的政策操作空间。
结论
最后，王金霞研究员回顾了整场演讲。首先，我国的北部地区确实存在水资源危机。面对水危机，政府和农户都做采取了相应的策略。但事实上，农民的反应不尽相同，也并不都是朝着节约用水的方向在努力。如果给予他们恰当的激励，确实可以达到节水的效果。与此同时，政府的政策却收效甚微，根本原因在于它们并没有为农民节水提供有效的激励。王金霞研究员认为需要建立一套有效而且可持续的水价和水权体系。尽管任务艰巨，她仍然相信这些工作会比南水北调工作更加行之有效。
（张敏整理）
