2009年5月16日，由北京大学国家发展研究院主办的“人文与社会”系列跨学科讲座第六讲在北京大学第二教学楼举行。来自中国政法大学法学院的王建勋教授发表了题为“多中心秩序与宪政”的演讲。以下是演讲的主要内容。
过去100多年来中国社会一直处于变动之中。在漫长的转型过程当中，我们一直没有摸索出通向理想社会秩序的一条道路。这种社会秩序不仅应该是持久、稳定的、有序的，并且能够保障每一个人的自由和权利。本次演讲试图回答两个问题：第一是什么样的社会秩序是值得向往自由的人追求的，另外一个问题是假如存在这样秩序的话，应当如何建立这样的秩序。
人类历史上大致存在着两种构建社会秩序的模式，一种称为单中心秩序，另一种称为多中心秩序。单中心秩序的典型特征就是有一个单一的权力中心，所有其他的权力都来源于此，这意味着权力中心具有至高无上性。这种单中心秩序下，法律制度是整体划一的，即不论一个社会或一个政治共同体多大，内部的所有法律制度都是一样的。事实上，这种法律制度的一致会不利于自由，不利于法制，不利于民主，因为这样的设置没有考虑到地方的差异。与单中心秩序相适应的等级格局是自上而下的，所有权力来自于上层，越到下面权力越小，越有限，越受到上面的制约。这种社会秩序下的治理模式是命令与控制型。
与这种秩序形成对照的另外一种秩序模式是多中心秩序，这种秩序强调多个权力中心共存。所有的权力中心不论是个人还是组织都只拥有有限的权力。这些权力中心之间是共存和互相依赖的关系。多中心秩序下，法律制度是多元性的，各个地方可以根据自己的地方性特点来制订符合自己地方的法律、制度或政策。最根本的、适用于整个共同体的宪法仍然存在，作为这个共同体所有不同地区的一种共同意志的表达。但宪法也是非常有限的，它将大部分法律判断留予地方自治。这种秩序下，权力是自下而上的。它强调民众自治性的治理模式，决策的权力都在地方，那应当是由民众根据地方的情况进行治理，而不是强调从上到下来治理这个社会或者用命令与控制型的方式来治理社会。
历史上多数时期的社会，甚至当代的多数社会都处于单中心秩序当中，只有少数社会属于多中心格局。十七世纪的欧洲是非常典型的单中心秩序社会，中国在相当长的历史时期也是单中心格局，明清以来这种单中心秩序的程度越来越强。20世纪各种集权主义都体现了单中心秩序的格局，包括前苏联和意大利。现今世界中大部分社会仍然按照这种模式构建。
这种单中心秩序的理论依据之一是博丹和霍布斯的主权理论，他们认为主权是绝对的，至高无上的，不可分割的，一个政治共同体只可能存在一个主权。霍布斯认为“国家的统一要求法律的统一，法律的统一要求权力的统一，所以为了维护这种法律的统一和国家的统一，主权只能是一个，并且只能是不可分割的。”另一个理论基础是黑格尔式的国家主义理念。作为跟博丹和霍布斯的主权理论同一时代的思想家，黑格尔将国家主义理念推向极致，他认为国家才是最高的存在，国家是一种客观精神，而个人是一种手段，个人活着的最大价值在于成为一个国家的成员。国家是目的，个人是工具。这种理论使国家或者民主国家常凌驾于个人或其他社团之上，成为拥有最高权力的存在，甚至彻底取代了社会。这尤其体现在20世纪的集权主义的主体当中。还有一种理论基础是社会正义或者分配正义的观念，认为福利的不平等源自社会制度，尤其是社会经济制度，需要政府或者国家干预，使分配，尤其是福利的分配更加公平。
中世纪西欧的封建社会是典型的多中心秩序。近现代意义上的宪政是从中世纪而来，中世纪时期有许多城市共和国，如意大利、英国、伦敦，巴黎等，这些城市都是高度自治，并享有许多现代意义上的基本权利和自由，并且城市的治理也相对民主。政府的权力由不同决策者分享，并且每一位决策者的权力都十分有限。在这种封建社会的基本架构中，每块地盘实行高度自治，拥有独立的司法系统，几乎是一个独立王国。英国一位宪政学者曾说没有中世纪就没有近现代的宪政和法制。这种封建社会的最重要的特征之一是统治建立在契约管理上，领主和臣属之间是契约关系，权利和义务是根据契约来规定的。这种契约不一定是书面的，也可能是习惯，但没有任何一方可以任意破坏这样一种契约，从这个意义上讲，社会契约论跟封建的传统有很大的关系。其它典型的多中心秩序的实践包括十七、十八世纪以后的英美社会、荷兰和瑞士等。英国没有实行过中央集权，美国也没有中央集权，没有等级制度。
多中心秩序首先来源于洛克与孟德斯鸠的分权理论，强调横向分权，包括立法、行政、司法三权的分立。另一种理论基础是阿尔图休斯的联邦理论，政治共同体的基础是公民自愿同意订立的圣约（covenant），共同体之间基于圣约而形成联邦关系。麦迪逊等政治理论家也为多中心秩序做出了贡献，他们在十八世纪八十年代时期提出联邦主义或者说是共和国的理念，这与阿尔图休斯理论密切相关，根据这种理论，他们构建了美利坚合众国。多中心这个词最早来自于米歇尔·波拉尼（Michael Polanyi）。他将此概念用于讨论市场，批判那个时代流行的计划经济。波拉尼认为每一个人能直接控制的对象很难超过三到五个人，超过这些人数之后必须分配下面人更多权力让他们去控制其他人，形成金字塔似的结构，从此意义来看，单中心秩序其实具有不可管理性。奥斯特洛姆认为整个政治共同体的建立可以效仿波拉尼的这种理论，即整个社会也应当由每一个自治的人构成，然后由这种个体组成自治的小共同体，再组成大的自治共同体，最后组成一个也许没有边际的组织。欧盟的发展其实就完全是超越这个过程。
多中心秩序更有利于对自由、民主、平等的追求。这种社会秩序不仅是持久、稳定、有序的，并且能够保障每一个人的自由和权利。构建多中心秩序的制度基础是宪政，或以宪法为核心组织起来的政治安排。宪法必须发挥时效且是有限的，有限的宪法意味着政府的权力有限，以这样的宪法为核心构建的制度架构称为宪政。宪政的目标是通过限制政府的权力保护公民的基本权利和自由。
宪政的基础首先是具有根本法属性的宪法。这种宪法并不一定是成文的，英国、以色列都有不成文的宪法，但很多其他的国家却是通过书面的宪法文件来约束政府的权力。这种宪法性质上是个人之间自愿同意订立的带有神圣性的契约，因此宪法应由人民制订。在这种宪政理念下，主权由个人拥有，而非国家或者其他组织拥有。这种个人的主权并不是至高无上的，仅仅在平等享有同样权利的意义上存在，即每个个人都享有一些不可剥夺的权利和自由。在宪政的框架下，任何政府的权力都是有限的，不存在没有限制的权力，也不存在最高的权力。
宪政通过双重分权的方式为多中心提供制度。一方面是横向的分权，三权分立之外，还有进一步的分权。不仅在立法行政司法权之间进行分立，而且相互之间存在制约，这意味着一个机构享有另一个机构的部分权力。如司法独立之外，通常情况下任命法官的权力是由行政机关或者总统来行使，批准或通过任命的权力由立法机关或者议会来行使。这种分立使得三种权力相互之间存在关联，并意味着这三种权力之间没有等级关系。作为三权分立思想的进一步延伸，立法权在两院之间进一步分割，两院之间形成制衡关系；行政权在不同职能部门之间进一步分割，部门之间形成制衡关系；司法权由没有隶属关系的多个法院和法官独立行使，司法过程是多中心安排的。除了横向分权之外，还有纵向分权，即联邦主义的格局。这样纵向的分权首先意味着多个政治共同体分享管辖权。按照多中心的秩序模式，每个人可以有很多种身份，同时生活在多个政治中心之中。在纵向分权体制下各个共同体之间完全是契约关系。每个政治共同体的权力都是直接来自本辖区内的公民，即多中心体制下，每一个政治中心的权力来自于其所管辖的人民。每个政治共同体各自拥有独立的宪法和法律，在各自的辖区内行使有限的权力。
除分权外，另有一种方式保证多中心秩序，即对公民的基本权利和自由有良好的有效的保护。基本权利和自由的制度价值包括财产权、结社自由和宗教自由等。财产权确保个人的人格与独立，无数个人和家庭成为私人事务的决策中心；结社自由确保个人设立各种组织，无数NGO成为社会经济事务的决策中心；宗教自由确保个人的精神世界独立，无数教会和教堂成为信仰事务的决策中心。首先，对基本权利和自由的保护意味着政治共同体没有垄断决策权，即一个政治共同体，政府或所谓的国家只能管理公共的事物，而不能管理私人的事物。这些基本的权利和自由是在政治权力之外的。其次，对基本权利和自由的保护意味着无数个非政府决策中心的存在。
多中心秩序的实现除了制度上的安排，还需要观念基础与之适应。首先要超越至高无上的权力理念。其次，需要超越“大一统”或者“中央集权”的思想，并不是所有的地方都需要采取整齐划一的统一方式，并不是所有权力都必须来自于一个中心。第三，要超越国家主义和所谓的民族国家的观念，英国有位政治学家认为欧洲的未来是属于联邦主义的，欧洲要想避免过去几百年民族国家之间不停的战争，要避免他们的文明被自我消灭或者他们内部的自相残杀，最好的方式就是建立一个联邦的政体，超越民族国家，事实上欧洲现在正在朝这样的道路上发展。此外，还需要超越政府统治的观念，走向民主自治。
在面对诸多挑战的情况下，建立多中心秩序需要在制度上与观念上都进行变革。首先要克服路径依赖，即改变我们长期形成的大一统和中央集权观念。其次，要实现集体行动，超越自我，克服搭便车行为。然后，要培育一些制度企业家，使这些人成为为推动制度变革而努力的人。并且，这个社会需要保持开放，需要永远保持开放的心态去面对我们不熟悉的事物。另外，每个人要对自己的行为负责。每个人都对自己的行为负责，从某种意义上讲是自由社会的前提。
（黄雯 整理）
