宪政与发展
主讲人：王建勋
评议人：王志伟 刘业进 刘培峰
茅于轼：
今天是天则所第393次双周学术报告会，主题是宪政和发展。宪政和发展的关系是非常密切的。王教授不仅研究宪政，而且身体力行地推行宪政，这很值得我们学习。我多次听过王教授的发言，他经常对问题有不同的认识。下面我们有请王教授来作报告。
王建勋：
谢谢茅老师！您这么高的评价，我实在不敢当。您的身体力行一直是我们年轻一代学习的榜样。首先，感谢张曙光老师邀请我来作报告！在今年华人哈耶克学会的年会上，我就《宪政与发展——一个初步考察》这篇文章做了报告，当时张老师看到了这篇文章，很有兴趣。
我简单说一下做这项研究的缘由。一方面，是受梁治平先生的邀请，他邀请我就宪政与发展的话题写篇文章，打算登在他主编的杂志《洪范评论》上；另一方面，这个话题是我很长时间以来一直关心的问题。中国过去30年的发展，被人描述为“经济腾飞”或者“经济奇迹”，但同时，我们也看到，中国没有法治、没有宪政，在很大程度上可以说，没有对基本人权的保障。这种现象引起人们的很多思考，因为在政治经济学领域，人们通常认为，只有当一个国家有了法治、宪政，或者至少安全的财产权保障之后，经济才有可能发展起来。这种看法迫使我思考，考虑如何看待中国这30年在经济方面的变化以及未来的前景。
当然，对中国现状的关心并没有使我局限于仅仅关注中国的情况。我想把这个问题放大来考察，为什么世界上有的国家发展了，还有很多国家没有发展。这是一个老问题，历史上很多理论家都对其进行了考察。至少自亚当·斯密以来，人们不断地在思考这个问题。在过去的几十年间，不少学者，像秘鲁的经济学家德·索托等，都从不同角度考察过类似的问题。但是，我在看了很多文献之后，觉得进一步的考察还是很有必要的，因为有些问题他们没有说，或者说得不清楚，或者视角和我不同。
在关于经济发展的文献中，人们提出了各种各样的学说和假设。有人认为经济发展和国家的实物、人力资本有关系，有人认为和地理环境、资源有关系，还有人提出技术进步跟发展密切相关，甚至是决定性因素，更有人主张文化传统，甚至基因都与发展有关系。从某种意义上讲，这些学说和假设都有一定的道理。但制度学派兴起以后，人们开始关注制度在整个社会经济发展过程中的作用。当然，对制度的重视不是本世纪五六十年代制度学派兴起后才开始的，早在孟德斯鸠、亚当·斯密的时代就开始了。可以说，孟德斯鸠《论法的精神》里一个很重要的部分就是考察法律和政治制度跟其他因素，比如人口、贸易、赋税、宗教等之间的关联。他发现，共和国更有利于促进贸易，而专制国家不利于贸易的发展。亚当·斯密也考察了为什么一些社会富裕，而另一些贫穷。现在我们讨论亚当·斯密，都比较关心他在《国富论》里的论述，虽然这本书的后面部分讲了很多制度，但他的另一部著作《法理学讲演录》也很重要。在这本书中，他专门讨论了法律和政治制度对经济、自由的影响，是他是对制度的集中考察。
20世纪之后，对制度比较关注的主要是制度经济学家、公共选择理论家和宪政经济学家，比如布坎南、塔洛克等。诺斯对制度的研究影响比较大，他最近刚出了一本小册子，提出了人类一万年的历史中政治经济变化的三种秩序模式：早期的称为原始秩序，后来出现的称为有限进入秩序，一两百年前出现的称为开放进入秩序。在诺斯看来，现在大部分的社会仍然是有限进入秩序，其基本特征是当权者通过对经济领域的控制来获得租金，以制造精英与大众的差别。他认为这种秩序不利于市场的繁荣和长期的经济发展，而开放的社会有利于竞争、进入和流动，可以促进市场的繁荣。他的分析框架提出了一个核心观点，即政治和经济几乎从来都是密不可分的。
更多人研究了具体制度和经济发展的关系。有人研究财产权，有人研究合同制度。什么样的财产权制度更有利于发展？很多经济学家认为私有财产制度更有利于经济发展，但对于像森林这样的资源，是可以共有的。还有一些政治经济学家或者法学家研究过宪法框架和经济发展的关系，得出结论认为司法独立和分权制度有利于经济发展。当然，也有人提出反对的看法，认为政治制度、法律制度与经济发展之间并没有必然联系。比如对二战后世界上很多国家经济发展状况的研究发现，发展比较快的国家并不一定是民主法制国家，发展比较慢的也不一定是非民主国家。
这些文献当然会给我们以启示，但也存在一些问题。一个是，政治、法律制度和经济发展之间到底是仅有相关性，还是有因果关系，很多人都没有说清楚。再一个很重要的问题是，很多学者关注的时间段很短，一般是三、五十年，甚至更短。我觉得这种分析局限性很大，因为制度和经济发展的关系很难在短期内衡量，它更可能是个长期的问题，是几个世纪的问题。从这个角度讲，不能只看到5年、10年的发展就认为没有宪政制度经济也照样可以快速发展，要把制度和经济发展的关系放到更长的时间框架中研究，这样得出的结论才更有说服力。很多文献的另一个问题是，它们并不是考察经济发展和宪政的关系，而是和某个具体制度之间的关系，或者是概念很宽泛的民主，甚至是选举意义上的民主。这些研究当然都是有意义的，但我关注的核心是从宪政的角度来考察制度与经济发展的关系。选举民主和发展之间没有必然联系可能是很自然的，把选举当成民主是对民主极为狭隘的理解，不能因为拉美、甚至非洲的很多国家有选举，就认为他们是民主国家，这是对民主非常肤浅的理解。所以，从这个角度考察民主和发展的关系难以得出令人信服的结论也在情理之中。现有文献还有一个问题是，虽然有些文章考察了宪政和经济发展之间的相关性，但对为什么有这样的关联以及宪政促进经济发展内在机制的分析缺乏解释，这也是敦促我做这项研究的一个理由。
粗略的观察告诉我们，世界上最富裕繁荣的国家基本上都是宪政国家，大多数落后不发达的国家基本都是非宪政国家。但这样从经验观察得出的结论不一定靠不住，因此需要细致的分析，需要仔细考察哪些国家发展了，哪些国家没发展，什么因素导致了这些国家的发展或者不发展。
首先，有必要界定一下这个研究中的两个核心概念——“宪政”和“发展”。
什么是“宪政”？简单地说，宪政就是通过一套宪法制度来约束政府的权力，保护公民的自由。也就是说，政府的权力是有限的，即有限政府。这样一个粗略的概括，使得宪政的概念可以运用到不同的社会当中。宪政细究起来有很多种类型，比如古代的宪政、中世纪的宪政、现代的宪政等。我在这里笼统地使用“宪政”的概念，是想把它适用于大部分的社会，如果使用严格意义上的宪政，就很难讨论那些不符合现代意义上的宪政的社会。当然，一方面，“宪政”应该满足一个最低的门槛，正如我们可以说英国、美国和瑞士是自由社会，但没有人会说中国是自由社会。这里有一个最基本的门槛，只有具备了这个最低条件后，我们才能称其为自由社会，或者宪政国家。这是从一个点来看，但同时，“宪政”又是一个连续体，它并非一成不变。我们说美国两百年前是宪政国家，今天，她仍然是宪政国家，但她两百年前的宪政和现在的宪政相比，发生了很大的变化。对“民主”也是一样的，一个社会首先要具备最基础的条件，我们才称其为“民主”。但民主社会达到一定程度后，又是一个连续体。遵循这种理解，可以讨论过去几百年来，甚至是更长时间里，哪些国家大体上政府的权力是受限制的，哪些国家政府的权力不受限制，或者限制非常弱。这是我对“宪政”大致的界定，但这种界定是可以争论的，并非适用于所有情况下的分析。
至于“发展”的概念，在经济学界和政治经济学界争论是比较多的。通行的衡量方式多是数量化的指标，最典型的就是GDP和人均GDP。后来，阿马蒂亚·森提出“发展即自由”的概念，我赞同这种宽泛的理解方式，但并不赞同森对“自由”的理解。他对“自由”的理解加入了很多“积极自由”的成分，这在我看来是有问题的，我仍然认为“自由”主要是消极的自由。对这个问题的争论很多，这里就不展开了。发展经济学的先驱之一彼得·鲍尔很早就提出，发展意味着个人选择的增加，即人们获得更大的有效选择空间。显而易见，这样的理解比把发展理解为纯粹物质或者GDP的增加和提高更有利。但问题在于，如果采取如此广义宽泛的理解，实证的研究就会非常难做，因为很难找到衡量的指标。另外，如果把“自由”等同于“发展”，“发展”的概念其实就没有存在的必要了，直接用“自由”就行了。从这个角度讲，对“发展”采用狭义的理解还是有必要的。虽然我对“发展”的理解是广义的，但研究当中使用的仍是狭义意义上的材料，因为找不到广义的“发展”的衡量指标，只能退而求其次，仍然用GDP和人均GDP来衡量一个国家的发展。
文章使用的数据主要来自经济史学家麦迪逊的研究，他考察了世界上各个国家在过去2000多年间的发展问题，收集了大量的数据。我找了很久后发现，这几乎是我唯一可以用的材料，因为他有从公元1年到公元1000年以来的数据。虽然我利用了他的数据进行分析，但这并不意味着数据本身没有缺陷。因为早期历史上没有统计资料留下来，许多数字他是根据各国的经济史、财政史推算出来的，不一定十分准确。
讨论完两个基本概念和材料后，下面就看看宪政与发展的关系。首先，我们看看世界各国的宪政状况。建立在他人的研究基础之上，我考察了近代以来，哪些国家开始对政府有了宪法意义上的限制，或者有了立宪制度安排，从某种意义上约束了政府的权力，但并不一定是完全意义上的约束，因为这需要很长的发展过程。英国、瑞士和荷兰都较早地建立过某种形式的有限政府。英国1215年就有了《大宪章》，对国王的权力进行了一定程度的限制。虽然后来经历了多次反复，对《大宪章》重新签署了几十次，但英国国王的权力一直都不是绝对的。在17世纪，詹姆士一世和查理一世统治时期曾出现过短暂的绝对主义倾向，但即便在那时，他们仍然不能为所欲为，仍然有库克这样的大法官敢和詹姆士一世对抗，约束国王的权力。这表明，英国在过去800年历史中，政府权力是有限制的，虽然大家公认，英国建立近现代意义上宪政国家的标志是1688年的“光荣革命”和次年的《权利法案》。瑞士建立有限政府的时间也非常早。1291年，瑞士的几个邦就联合在一起，建立了邦联共和国。可以说，瑞士是迄今为止最早的共和国之一，有着悠久的自治和自由传统。1848年，瑞士制定了联邦宪法，确立了联邦共和国，从比较松散的邦联走到了联邦，但其实他们的联邦共和国比美国的联邦还要松散。比如瑞士的26个邦在很大程度上有外交的权力，可以和外国订立条约，而美国的州则不行。所以，瑞士的联邦体制是非常有趣的。另一个较早确立宪政政体的是荷兰，在1581年成立了联省共和国，也是一个联邦制的政府，有7个省。后来虽然有一些反复，但在1815年，荷兰确立了君主立宪政体。
美国在18世纪末建成了宪政国家，是一个典型的联邦共和国。比利时在19世纪早期也建立了君主立宪政体。还有北欧的一些国家，比如，瑞典在1719年就建立了议会制的政体，挪威在1814年确立了君主立宪政体，丹麦1849年，芬兰稍微晚一些。澳大利亚、新西兰和加拿大，作为英国殖民地，在19世纪中期或者后半期确立了宪政政体。另外一些国家在20世纪，甚至是20世纪后半期，才确立了宪政政体，比如奥地利、日本，这两个国家都经历了反复，尤其是日本，还有意大利、德国、印度、法国。法国是个很有争议的例子，虽然1789年发生了法国大革命，出现了《人权宣言》，但在政治史上，人们并不认为当时法国就确立了宪政政府，直到1958年，她才确立了比较稳定的宪政共和国。葡萄牙、西班牙更晚一些，在20世纪后半期。另外一些国家，比如韩国，因为现在仍在转型当中，宪政还不成熟，其对经济发展的影响很难考量，就没有被列入到讨论中来。
看完这些国家的政治制度和法律制度之后，再来看看它们的发展状况，尤其是确立了民主政体以后，经济发展的长期趋势，即至少一两个世纪的发展状况，而不是三五十年。
从麦迪逊的数据来看，我们发现，在公元1000年，甚至到公元1500年，世界上各个国家经济发展状况的差距并不是很大，普遍都很落后。公元1000年时，人均GDP按1990年国际元计算，只有400元左右，非常低，各个国家基本都站在同一起跑线上。1500年时，这个数字稍微有了一些变化，西欧的一些国家，比如荷兰、意大利，其经济稍微超过了其他地区，这可能跟中世纪的繁荣有关系。当时，欧洲出现了像威尼斯、佛罗伦萨等大量的城市共和国或者自治市。而欧洲比较繁荣发达的城市都是自治市这一现象，正是民主政体能够促进经济发展的很好体现。英国对这种城市取了一个独特的名字叫“borough”，这个词的字面翻译就是“自治市”，说明这些城市在行政、立法、司法等方面有很大的自治权。今天，我们对中世纪有很多偏见，受马克思等理论家的影响，人们大都认为中世纪是黑暗的，这其实是错误或者说是片面的认识。诚然，中世纪有黑暗的地方，但是每个世纪，包括20世纪，都有黑暗的地方。中世纪其实还是取得了很多了不起的成就，一位宪政史学家认为，没有中世纪就没有近现代意义上的宪政，近现代意义上的宪政很大程度上来源于中世纪的自治市和城市共和国。当时很多自治市有自己的宪章，伯尔曼的《法律与革命》中有一章很好地讨论过这个问题。
到了17、18世纪时，各个国家的经济发展状况差距就比较大了。当时，近现代意义上的宪政在一些国家已经确立了，像刚才提到的英国、瑞士和荷兰。有了有限政府后，这些国家的经济可以说开始突飞猛进，独占鳌头，远远超过了其他国家。发展比较早的是荷兰，其于1581年就建立了共和国，到了1700年，荷兰的人均GDP已经超过了欧洲一些国家的一倍以上，更不用说亚洲和非洲的国家了。到1820年，英国就赶了上去。因为工业革命，英国的经济很快走到了前面。此后近两个世纪中，这些国家的经济也一直在发展，虽然20世纪有短暂的放缓甚至停滞，但长期来看，它们的经济不仅达到了相当高的发展水平，在过去三四个世纪里的平均发展速度也很快，远远超过了其他地区。
如果把确立宪政的国家和没有确立宪政的国家做一下对比，差距就更加明显了。中国在公元1000年，甚至公元1500年时，和西欧国家的差距还不是很大。但从1000年450元到1950年的448元，在950年的时间里，我们的GDP基本没有任何变化，这是非常值得思考的问题。虽然中间曾经上升到了600，但后来因为制度安排，20世纪的战争等，我们的经济长期停滞不前。印度的发展也非常缓慢。可能有人会提出，印度1950年以后，在某种意义上也建立了有限政府，成为了民主政体，为什么印度的发展还这么缓慢？一种解释是，50年的观察时间不够，印度的发展潜力还没有体现出来，可能需要一个世纪或者更长时间；另外一种解释是，宪政是发展的一个因素，并非全部因素，是必要条件，而非充分条件。也就是说，有了宪政，其他因素不具备仍难以实现长期发展。当然，还有更多没有宪政也实现了经济发展的反例，比如新加坡和石油国家。但是，我认为，新加坡的发展只有几十年的时间，维持现在的政体，它能否持续发展一个甚至几个世纪，还是个未知数。
从对实现宪政和没有实现宪政国家经济发展的简单对比中，可以明显看出：实现了宪政的国家经济都发展到了相当高的水平，而且发展速度在几个世纪里，相较于非宪政国家也比较高。当然，这仍是粗线条的概括。我们可以详细看一下英国和美国这两个例子。
很多人认为，工业革命是英国经济起飞的重要体现。人们试图回答的问题是：工业革命为什么发生在英国？学术界对此有很多争论，历史学家彭慕兰认为，工业革命首先发生在英国主要是由于地理因素。在他看来，英国等欧洲国家的煤矿资源接近其人口居住中心，这对于工业革命所需的大量钢铁生产非常重要；同时，欧洲国家在美洲开拓了广阔的殖民地，为其提供了丰富的原材料，正是这些能源和原材料使工业革命发生在欧洲成为了可能。而另外一位经济史学家克拉克最近写了一本书，他指出，工业革命发生在英国而没有发生在中国、日本、印度等的重要原因是，在工业革命之前，英国就出现了富裕和教育水平较高的中产阶级。但是他还需要回答为什么工业革命前，英国就出现了这样的中产阶级？我看了他的材料，如果这些材料可靠的话，当时英国的教育水准确实是远远高于中国、日本、印度这些国家。他还说，中产阶层的价值在文化和基因方面的迅速传播为其技术革新奠定了基础；尽管中国和日本在“工业革命”之前并非完全停滞，但两个因素阻碍了它们的工业革命契机：一是1300-1750年间中国和日本的人口增长比英国要快很多。但这个理由不免让人们提出疑问，为什么人口的增加会阻碍发展，人口是负担吗？长期以来，“计划生育”等政策暗含的一个假定就是：人口是负担，人口的增长会阻碍社会的繁荣与发展。但有些人可能认为，人口不是负担，反而是繁荣的条件。因为，如果每个人创造的财富都至少足够自己消费的话，那么他（她）创造出的更多的财富就会推动社会的发展。所以有人认为“计划生育”是不必要的，或者说“人口越多，社会越不发达”的假设是站不住脚的。假如每个人都像比尔·盖茨一样，人越多越好。当然，这个问题还可以讨论。克拉克提到的第二个因素是，中国和日本的人口生育制度使得富裕人家的繁殖优势比英国要小，也就是说，我们的社会比较平等，而平等的社会不利于有钱的家族发展。
彭慕兰和克拉克的研究都遭到了一些反驳，有人认为他们忽视了英国与其他国家制度等方面的重要差异。不少学者指出，政治和法律制度的作用不可低估。尤其是1688年，英国发生了政治和法律上的革命后，确立了分权制衡原则，建立了第一个近现代意义上的宪政国家。这种有限政府的确立迫使国王做出可信的承诺，司法得以独立，公民的基本权利和自由尤其是财产权得到良好的保护，而这使人们有信心进行长期的投资和创新，并促进了资本市场的发展，最终导致了英国的工业革命。这是诺斯和温加斯特，还有奥尔森的解释。
另外，公共选择理论的创始人之一塔洛克曾经说，工业革命首先发生在英国是因为，英国的宪政变革使得整个社会中的寻租行为受到了遏制。他发现，在1600年时，英国与其它大部分国家没有根本区别，整个社会中弥漫着寻租现象，而经过以“光荣革命”为标志的一系列政治变革之后，寻租行为在英国受到了相当程度的遏制。而这种对寻租行为的克服以及对垄断和管制的削弱构成了工业革命发生在英国的主要原因。塔洛克早年在中国做过美国驻华使馆的外交官。他来到中国后，非常吃惊，因为他觉得这里的老百姓都非常勤劳，但这个国家却如此落后。他后来发现，这个社会中最有才华和能力的人不是在进行创造性的活动，而是耗费大量时间在寻租上，比如，想办法获得城市户口等。我觉得这是一个很有意思的观点，它既解释了工业革命的发生，也回答了中国的问题。
以上是英国的情况，另一个例子是美国。18世纪初，美国还是殖民地的时候，经济相当落后。但在此后的两个世纪里，其发展速度可以说世界上没有任何一个国家能与之相比。尤其是整个19世纪和20世纪一次大战之前，一个半世纪里，她的发展达到了前所未有的速度。并且，美国当时人口的增加速度超过了中国。刚独立时，美国只有300万人，到1790年，增至450万人，而到1920年猛增到1.14亿，翻了25倍还多。但在如此高的人口增长率下，美国经济平均年增长仍然达到了2.5%。像美国这样，在长达两个世纪的时间里经济持续发展的例子，非常少见。
对美国经济的发展有很多解释，比如地理条件和丰富的自然资源，但这并不是唯一或者最主要的因素。1787年确立的联邦宪法建立起来的三权分立制度和司法独立，对经济的发展更加重要。这种联邦体制保证了美国在全国范围内建立起一个统一的大市场。当时，不同州之间常因为关税壁垒发生冲突。所以，建立一个统一的大市场是除了保护个人自由以外，制定宪法的一个很重要的目的。后来，联邦宪法赋予国会管理州际贸易的权力，虽然这种权力在20世纪多次被滥用，但联邦对保障一个开放、统一的大市场的作用非常关键。
联邦宪法除确立了严格意义上的有限政府的架构外，更重要的是对公民财产权和自由交易的保护。联邦宪法第五修正案规定，未经“正当法律程序”，不得剥夺一个人的财产；未对所有者进行“公正补偿”，不得为了公共利益征收私有财产。这在中国是个大问题，动不动就要征用、征收私人财产，而且大多数时候都不是为了公共利益。从司法的历史来看，美国宪法的制度安排在社会中得到了良好的遵守，包括土地在内的自由交易的障碍可以说被彻底打破了。
此外，美国联邦宪法确立了世界上首个现代专利制度，意在鼓励发明创造行为。发明创造对社会经济发展的作用是至关重要的。联邦宪法第一条第八款明确规定，国会有权“通过保护作者和发明者一定时期内对其作品和创造发明的专有权，以促进科学与艺术的进步”。这种专利制度摒弃了英国历史上将专利制度视作王室特权和垄断的看法。因为，美国的宪法设计者认识到，将对发明创造的财产权赋予发明人，即便不能给发明人一种专利属于其天赋权利的感觉，也可以促进发明创造行为并有助于长期的社会发展。因为赋予发明人一定时间内对其发明创造的专有财产权之后，他们就会为了增加自己的物质利益而致力于发明创造。在这样的制度安排下，自1790至1914年，美国的发明创造专利超过了很多国家。回想一下，很多伟大的发明创造都发生在美国，像电灯、电话、汽车、飞机、电脑等。如果没有这些发明，很难想象我们现在的生活会是什么样。我在美国经常会碰到拥有专利的人，有人甚至有上百项专利，非常不可思议。如果没有良好的制度安排作为激励，人们很难把精力投入到发明创造上。
以上粗浅的考察可以表明，宪政制度对经济发展起着很大的促进作用。经济史的材料表明，确立了宪政的国家长期内经济会发展比较快，并发展到比较高的水平。
那么，接下来，令人困惑的问题是，假如宪政可以促进经济发展，它的机理是怎样的。表面上看，这似乎是个不言而喻的问题，但实际上很难回答。我的想法建立在很多别人的研究基础之上，是个非常初步的回答，没有太多自己的创新。要考察内在的机理，很难关注太多的国家，只能对一个国家进行深入细致的个案研究。我这里就谈几点简单的想法，供大家讨论和批评。
首先，宪政的核心制度安排是分权。这种分权是双向的，一种是横向的，一种是纵向的。通过这种分权，达到限制政府的目的。
横向分权通常被称为“三权分立”。政府的立法、司法和行政分开之后，可以相互制约和平衡，防止任何一个机构拥有至高无上的权力。我们国家的宪法规定“全国人民代表大会是最高权力机构”，而宪政国家不承认任何机构和个人拥有最高权力，否则，将没有宪政可言，没有自由可言。假如这种“最高”意味着它可以为所欲为，可以制定任何法律的话，那将是非常危险的。现在有很多人鼓吹“议会至上”，说英国是议会至上的国家，这在我看来是站不住脚的，但是今天就不讨论这个话题了。“三权分立”对自由的保护是非常重要的，通过限制每个部门的权力，达到保护公民自由的目的，通过部门之间的相互制约，保证谁都不比谁有更大的权力。这种分权模式，如果说和经济发展有关系，也很难说是直接的关系，而是通过保护公民的权利，尤其是财产权和契约自由，达到促进经济发展的目的。除了财产权、契约自由，“三权分立”保护的其他自由也都间接地促进了经济的发展。比如，有了言论自由，我们才可以讨论经济政策，防止政府出现重大的经济错误。如果我们当初有言论自由，可能就不会出现五六十年代经济上的重大失误。对政治自由、公民自由和经济发展的关系，有一些学者做过考察。“三权分立”还可以确保司法的独立，这对经济发展也非常重要。有的学者做过实证研究，研究最高法院法官的任期是短期还是永久，及其薪水、裁判制度，以考察司法独立和经济发展的关联。研究发现，比较长的任期或者终身任期，使得法官不需要担心行政权和立法权，可以根据自己对法律的理解做出裁判，从而有利于司法独立，也保证了法官的独立性。而司法的独立在长期可以形成一种传统，保证人们对自己行为有效、准确的预期，以决定自己可以做什么，不可以做什么。如果没有这种传统，人们很难预测自己的经济行为。可能一个人今天去集资，明天就被以“非法集资”的名义抓了起来，这样，人们投资的意愿就难以得到实现。当然，也有人说“三权分立”不会促进，而是会阻碍经济发展，理由是：“三权分立”会使决策成本大大提高，不同部门会讨价还价，相互扯皮，减慢决策速度。所以，很多人鼓吹集权的制度安排，认为这种集权体制才更有利于经济发展，因为它可以在短时间内调动大量的资源，实施大的项目。但是这种论证是站不住脚的，通过对历史的考察，我们会发现，虽然专制者在短期内可能会做出有利于经济发展的决策，但长期看，他们造成的灾难远远大于他们对经济的促进。所以，集权专制并不值得效仿，我们没有见过哪个专制政体下出现长时期的高速经济发展，看到的更多的是错误决策造成的灾难后果。
另外一种分权是纵向的分权，也叫“联邦制”或“联邦主义”，即中央和地方政府权力的严格划分。这种体制完全不同于单一制政体，后者可能只有在中央政府高兴时，划分给地方一定的权力。联邦体制下，地方政府的权力是由宪法保障的。中央政府或者联邦政府没有权利剥夺地方政府的权力或者废除地方政府，而单一制政体下，中央政府可以凭借自己的意愿随时废除任何一个地方政府。比如，我们可以随时建立或者废除海南省，在联邦政体下，则很难做到这点。也就是说，联邦政体下，地方政府有高度的自治权，而且该自治权受宪法保护。这样的分权体制对经济发展到底有什么作用呢？从一个角度讲，这种联邦体制导致不同地方之间形成竞争，经济学家蒂堡在50年代写过一篇很经典的论文，他认为联邦体制下形成的地方竞争和市场竞争一样，公民可以用脚投票。如果一个人觉得印第安纳州的税率高，公共服务差，就可以搬到加利福尼亚州去。我的一个老师，他原来住的州税比别的地方高，学校比别的地方差，为了孩子的教育，他们就搬到了另一个地方。因为政府依靠人们的税收存在，如果所有的人都搬走了，政府就要垮台。所以，各个州都会制定吸引人民、公司迁入的政策，以提高财政收入。比如，美国州与州之间的公司税都不一样，长期以来一直在竞争。这种模式很好地利用了市场竞争的原理，迫使地方政府改善自己的服务，降低税收，提供更多更好的公共品。法官波斯纳认为，联邦主义是美国宪政对经济增长贡献最大的因素。他认为，在一个巨大、复杂且异质性程度很高的国家，联邦主义使得政府提供公共物品和服务的效率大大提高。并且，在一个大国，联邦主义有助于避免大范围的规模不经济。比如，在联邦政体下，不同范围的水、电等公共物品可以分别由乡镇、县市来提供。这虽然会造成重叠，但并不是资源的浪费，而是让不同规模的公共物品提供者展开竞争。我的导师在相当长一段时间里就研究这个问题。60年代，美国很多人认为城市政府的功能重叠，比如美国的警察制度就很特别。他们没有全国性的警察，但是地方上有很多层次的警察，每个州、县、市镇都有自己的警察系统，甚至很多大学都有自己的警察系统。这种制度就要求人们有相当的能力去辨别，什么情况需要求助于哪个警察系统。
“联邦主义”带来的地方自治对经济的发展非常关键，这和哈耶克的知识论可以结合起来。哈耶克曾指出，知识具有明显的地方性特征，尤其是人们日常决策所需要的知识。因此，只有当地人才最了解这个地方的各种条件，他们的决策才是更加合理的，而不应由其他地方的人替他们决策，即合理决策的制度安排应当是地方分权，而非中央集权。
这是从宪政的制度框架上来看双重分权和经济发展的关系，另一方面，是从宪政保护公民权利和自由的角度，看其对发展的积极影响。目前，很多研究集中在财产权、契约自由上，而其他类型的自由与经济发展的关系仍然是很难的课题。比如，结社自由、言论自由究竟怎样促进了经济发展，这其中的关系非常难论证。从财产权角度论证的研究则比较多了，秘鲁经济学家德·索托写过一本书，中文的翻译是《资本的秘密》，其实叫《资本的神话》更贴切些，还有一本小册子叫《另一条道路》。他在著作中考察了为什么一些国家发达，另一些国家贫穷。在他看来，最重要的原因是财产权制度。西方社会的财产权安排有利于人们把财产变成“活资本”，而在其他社会，财产权的安排阻碍了这个过程，造成了大量的“死资本”。比如，中国农村有大量的资本，比如土地、房子，但这些都不能交易，因为没有办法确认土地在什么地方等。但在美国，哪怕任何一个角落里再小的一片土地，都有记录，都可以交易。大多数第三世界国家都没有实现这点，以至大量的资产被浪费，不能转化为资本。这在我国土地制度上体现得尤为明显。比如，一个人有十亩土地，想做生意不想种地，但这块土地却没法交易，甚至连抵押贷款都不行。这样的制度安排严重阻碍了经济的发展。天则最近讨论了好几次土地制度，我认为这是个大问题。
最后简单谈一下，宪政和经济发展的关系对中国的启示。从经济史来看，在30年以前的1000年中，我们的发展非常缓慢，几乎处于停滞阶段，这是什么导致的呢？前面的考察告诉我们，我们的制度安排有问题。如塔洛克所说，我们的自然资源并不匮乏，人均水平比日本、新加坡和韩国可能还高，为什么我们依然落后？我的看法是，我们的政治和法律制度存在严重缺陷，尤其是我们没有确立宪政和法制。考察过中国历史后，麦迪逊认为，由于政府的权力不受宪法意义上的限制，帝制中国的官僚群体是典型的寻租者。他们享有一些法律和习惯上的特权，控制了城市生活，妨碍了工商业阶层的出现，企业家的营利活动得不到有效的法律保护；并且，任何营利性的活动通常都要受到官僚阶层的榨取，大规模的事业总是由国家或者国家批准的组织垄断；以营利为目的的对外贸易和航海事业在很多时候，不仅不受鼓励，反而遭到禁止。
在过去2000年左右的历史上，自从建立郡县制之后，我国政治安排的典型特征就是中央集权，而且，越到帝国晚期，中央集权就越盛。历史学家钱穆曾说：“自汉迄唐，就已有过于集权之势。到宋、明、清三朝，尤其是逐步集权，结果使地方政治一天天地衰落。直到今天，成为中国政治上极大一问题。”托克维尔也曾观察到中国历史上中央集权之盛，说：“旅行家告诉我们，中国人有安宁而无幸福，有勤劳而无进步，有稳定而无活力，有公序而无良俗。那里的社会条件总是可以容忍的，但决不是极好的。我可以想象，一旦中国的国门对欧洲开放，欧洲人将发现中国是世界上中央集权的最佳典范。”虽然他没来过中国，仅从旅行家那里获得信息，但他的观察非常敏锐。研究中国的学者都注意到，在大一统和中央集权的背景下，中国经济长期处于停滞状态。
也有学者考察了中国历史上城市的作用。城市对西欧近现代的发展非常关键，而在中国，汉学家白乐日观察到，城镇为代表着帝国政府的官员所控制，尤其是就司法和财政税收的事项而言。中世纪的欧洲，德国有句谚语叫“城市的空气使人自由”，但在中国，想获得自由，很多时候人们是从城市逃到乡下，这与欧洲形成了强烈的反差。马克斯·韦伯讨论过这个问题，他认为，虽然中国的城市也常常是很大的商业中心和市场枢纽，但是它们缺乏自己独立的法律和法庭，缺乏市民们可以自由参与的地方自治；城市居民在法律上仍然属于他们的家族和原籍村庄，而没有形成独立的市民群体。
这些对中国历史的看法在很大程度上仍然适用于20世纪的大部分时期，尤其从19世纪后半期到20世纪70年代，中央集权越来越强，包括国民党统治时期。这种中央集权极大地抑制了地方的创造性和活力，并且，几乎所有重大的决策都来自中央，这也是为什么我们在20世纪经历了一些重大的错误。尽管我们过去30年经济有发展，但这是什么意义上的发展，仍然可以讨论。假如我们同意过去30年经济有很大发展，那么，这种发展能否持续，或者其持续是不是需要政治、法律上的制度变革，是很重要的问题。我个人的结论是，当然需要制度变革。如果我们想要持续几个世纪的发展，而不是仅关注短期的成果，就需要在政治和法律制度上有所作为，建立宪政政体。
我的报告就到这里。谢谢大家！
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