题目 经济发展与战略
主讲人 杜鹰、刘鹤、胡鞍钢、宋国青、赵耀辉
时间 1999年12月23日
地点 北京大学中国经济研究中心致福轩
主讲人简介
农业部产业政策与法规司司长杜鹰、国家信息中心常务副主任刘鹤、中科院国情研究中心胡鞍钢、以及中心教授宋国青、赵耀辉
中国经济研究中心五周年纪念专题讨论·中国经济世纪论坛（之三）
经济发展与战略
讨论会由中国经济研究中心副主任海闻教授主持，主讲人包括农业部产业政策与法规司司长杜鹰、国家信息中心常务副主任刘鹤、中科院国情研究中心胡鞍钢、以及中心教授宋国青、赵耀辉。与会者探讨了下世纪我国农村结构调整和城市化、西部开发、十五计划等问题。摘要如下。
杜鹰首先发言。他就农产品供求、农民就业与农民收入三个农村最困难的问题，介绍了当前的农村情况，阐述了自己的观点。
我国的农产品供求，现处在一种阶段性过剩的状况之中。同过去农产品短缺的情况相比，现在农产品过剩，导致每年财政为此有大量补贴。农产品过剩的一个基本原因是供给与需求两方面都出现了一些变化。供给方面，我国的粮食生产能力自90年代以来稳定地上了一个台阶，已经连续五年粮食丰收，再加上粮食净进口，所以总供给增加了。与此同时，95年以来国民经济增速放慢，GDP增速比90年代初下降了3－4个百分点，居民收入增长缓慢，从而抑制了对农产品的需求。这一阶段的粮食相对过剩，同84年和90年代初的相对过剩相比，有两个特点。一是农产品普遍卖难，不仅是粮食，几乎所有农产品阶格都在下降；二是持续时间相当长，粮价到现在已持续五十多月走低。
但是，从中长期看，中国的粮食供求关系仍将偏紧。因为中国的土地资源毕竟太稀缺了。我们现在利用粮食过剩，可以进行结构性调整。比如，应对WTO，沿海地区可以少种些粮食，多发展一些高附加值的供出口的农产品；而西部，生态环境最脆弱的地区，可利用粮食过剩这一机遇实行“一退三还”，即退耕还林、还草、还湖。
农民问题是农村最朴素，也最难解的问题。农村现有劳动力3亿9千万，其中农业劳动力约3亿5千万，改革开放以来，我们已经从农业领域转移出了一亿劳动力。值得注意的是，从92年开始，一直到97年，在中国的就业结构中，第一产业不仅就业比重下降，而且就业绝对额也开始下降。从国际经验来看，一且农业劳动力进入双下降阶段，便意味着劳动力从农业到非农业转移的速度将大大加快。可惜的是，这一趋势在98年出现了逆转。经过分析与判断，这一双下降的趋势在“十五”期间会有所反弹，十五期间就业矛盾将比九五还要严重，不仅是因为劳动力供给将出现高峰，更是由于对劳动力的需求将会不足。一个事实是，近两年来，乡镇企业从业人员数是负增长，这一负增长的趋势很可能会持续到“十五”。
但是，一种比较乐观的估计是，到2007年后，城市劳动力将出现持续的负增长，而十一五期间，农村劳动力供给将从每年800多万减少到300万，所以，十五之后，将是中国农村劳动力转移的黄金时期。简言之，自92年以来第一产业劳动力份额双下降的趋势，在十五期间会有所反弹，但“十五”之后，这一趋势将加快。
农民收入是观察农村形势的一个综合性指标。改革开放20年，农民人均纯收入扣除价格因素后，平均每年增长8%，但近两年增速放慢，低于城市人均纯收入的增长，因此城乡收入的差距在拉大。农民收入增速减慢的原因主要有两个，一是农产品基本的供给格局逆转了，那种农民“增产即增收”的情况已是一去不复返了；二是乡镇企业增速下滑，就业弹性明显下降，使得劳动力的转移速度放慢。因此，农业劳动生产率相对于非农劳动生产率下降，进而造成城乡收入差距拉大。此外，农村的人均占有生产资料太少，使得就业不足，存在大量剩余劳动力，这也制约了农民收入的增长。农民收入增长缓慢的一个重要后果，便是启动内需失去了一个重要的根基。
综合以上几点，农村现在的形势并不容乐观，我们应该采取的最根本的措施，就是要发动一场以城市化打头的城乡产业结构与就业结构的大调整，通过城市化来加快农村剩余劳动力的转移，来提高农业的相对劳动生产率。
赵耀辉接着杜鹰有关城市化的话题，就中国农村劳动力结构调整及城镇化进程的问题阐述了自己的观点。她首先分析了城市化的原因。对农产品的需求弹性是小于1的，即收入增加1%，对农产品需求的增加不到1%，这样，农产品的需求相对要下降。另一个方面，从许多国家的经验来看，农业生产率的增长大于非农产业生产率的增长，故农产品供给在相对上升。这样，对农产品需求相对减少，而供给相对上升，农产品价格就必然有一个往下压的趋势。而价格下降必然带来农业收益的下降，使得农业人口与非农人口的收入差距增大。有了这种差距，农业劳动力便会向城镇转移，这也就是城镇化发生的原因。
随着经济的增长，收入增加，劳动力必然会不断地转移出农业。这种向非农产业的劳动力转移有两条途径：一是转移进城，二是转移到农村的非农产业。对于前者，我们应该注意一个事实，那便是城市的工资一定要高于农村的工资，否则，就不存在劳动力转移的动力。此外城市也有发展非农产业的一些优势，比如市场优势，交通优势等等。在均衡的情况下，如果没有任何政府的限制，理论上就有城乡收入差别的现值等于一次性劳动力转移的成本。那么，对第二条途径，在农村地区，农业与非农业收入之间会不会有差别呢?从道理上讲，不应该有差别，因为这种劳动的转移没有明显的成本，这一点在我们最近的一次研究中得到了证实。
前面是没有政府干预的情况，但实际上，在我国却常常存在政府干预的情况。这有两种情况。一是政府禁止移民，并且禁止农村的劳动力转移到非农产业上去，这是我国80年代中期以前很长一段时间所遵循的政策。这一政策将农业劳动力转移的过程人为地切断了，结果是农村地区收入过低。二是政府禁止移民，但允许农村地区非农产业发展，亦即我国80年代中期以后的政策。这一政策的结果便是乡镇企业大发展，这种情况下也会有比较大的城乡收入差别，比正常情况(无政府干预)下要大，但要比第一种情况小一些。
根据前面的理论，收入变化影响到城镇化和劳动力在农村中农业与非农业的分配，我们用世界上一百多个国家的数据作了一个回归模型(不包含中国)，然后用回归的结果作为平均的情况同中国的实际情况进行比较，得出如下结果：80年代以前，政府人为地限制人口流动，造成了人为的非正常的收入差距；乡镇企业在83年解禁后有非常大的发展，主要原因就是有很大的城乡收入的差距，劳动力在农村相对便宜，故在农村设厂有很大的成本优势；而最近乡镇企业出现了一些困难，原因很可能就是农村收入增加，使得乡镇企业的成本上升。90年代的扭曲状况不是很大，主要原因就是农业劳动力可以向农村的非农产业转移。但是，现实的情况是，城镇化与正常水平的差距在扩大。
最后，如果我国能达到应有的城镇化水平，那么我国的经济增长率能增加多少呢?这主要取决于两个变量。即劳动力的转移数，和每一转移劳动力带来的国民收入的增长量。从计算结果可知，如果我国的城镇化达到正常的水平，所增加的GDP将为1997年的3.2%。所以，我国现在的一个任务，就是如何加速劳动力结构的调整，加速城市化的进程。
胡鞍钢在发言中着重介绍了中西部开发的准备情况，并根据自己的研究就十五期间中西部的发展战略提出了自己的看法。建国以来，中西部与沿海地区差距的状经历了三个阶段。第一个阶段是52年－78年，这是地区收入差距急剧扩大的时期，城乡居民收入差距扩大；第二个阶段是78年－90年，地区收入差距缩小，主要是因为这一时期的农村改革，使得农民的收入有迅速的增长；第三个阶段，就是90年－97年，地区收入差距又呈大幅度上升的趋势。据估计，在“十五”期间，地区收入差距还会扩大，这不仅仅是一个经济问题，更是一个社会问题、政治问题。
政府有很强的意愿要加快西部开发，这是同政府领导人比较深入的调查分不开的。领导人不仅要南行，更重要的是要西行，了解中国各地区发展的不平衡性，从而作出政治上的选择，这是很重要的。
加快西部发展将面临巨大的机遇，也面对严峻的挑战。我们调查研究的结论是，挑战大于机遇。主要表现在以下几点：第一，“九五”期间制定的政策，没有能够有效抑制地区差距的扩大；第二，我们面临国际市场环境变化的严峻挑战，而且全球大范围的结构调整，使得西部原来在农业、能源、原材料方面的比较优势下降；第三，国内市场供求格局的根本性变化也减弱了西部资源开发的相对优势；第四，加入WTO后，东西差距实际上还会进一步扩大，因为加入WTO对于东部来讲，是机遇大于挑战；而对于西部来讲，则是挑战大于机遇。
九五期间，国家解决中西部差距的思路，主要是围绕资源开发这一战略。“十五”期间，这一思路必须做出比较大的调整。第一，通过有效地提高西部地区公民获取知识、吸收知识、创新知识、传播知识的能力，来加快西部的发展。第二，开发人力资源。西部最大、最丰富、最有前景的资源就是人力资源。第三，贯彻可持续发展战略。西部不应以开发资源为中心，而应转向生态环境建设，而且正如前边杜鹰所提到的，这一机遇已经来临。第四，就是进行战略性的结构调整，产业结构、产品结构，还有所有制结构的调整，创造好的市场环境，吸引外国投资、民间投资和私人投资。第五，西部地区要实行优先的开放战略，首先要开放国内市场，进而面向国际开放，要利用进入WTO的过渡期，在西部地区将一些形成垄断的、既得利益集团的部门优先开放。通过开放的手段不断获得发展的动力。此外，最重要的，就是政府为企业，为经济活动主体提供服务，提供制度的功能，从而降低企业、投资者的交易成本，也降低它们在市场竞争中的市场风险。
刘鹤接着发言。他参与了国家第十个五年计划的起草工作。他首先简要回顾了改革开放以来几个五年计划的执行情况，然后重点分析了在制订“十五”计划过程中讨论较多的几个战略性问题。
从78年改革开放以来我们经过了从“六五”到“九五”四个五年计划。“六五”计划主要解决农业问题，国家积极采纳了自下而上的经验，开始农业改革，在全国掀起了农村工业化的大潮。其结果一方面有力拉动了国内经济，另外对下一步改革起到很好的示范作用。因此，这一战略是比较成功的。如果说“六五”计划从农村起步，那么“七五”期间主要推行的是沿海外向型经济发展战略，中国经济全面对外开放。在四个特区的基础上开放了沿海十四个城市，又进一步开放了三分之一的国土，其效果是有目共睹的：金融危机前外资流入占全社会投资比重已经达到17－18%；中国成为发展中国家中最大的资本净流入国；外贸依存度增加，从改革开放之初的占GDP7.3%到90年代占GDP36－38%。“八五”期间实行的是充实社会基础设施的国际产业政策，大力加强能源、交通、电力、供水等基础设施的建设。一方面国家投资，另一方面调动地方和非国有部门的积极性，其结果是资本市场有了长足发展，产业基金也出现。“九五”计划曾设计了一些战略，但受宏观经济格局的影响，既定目标并没有实现，既有外部亚洲金融危机冲击的原因，也有内部国有部门改革进入攻坚阶段，经济目前出现通货紧缩的因素。回顾“九五”计划，最宝贵的经验和共识是又回到“以人为本”。大家认识到经济发展过程中，人、知识、教育、科技是最重要的。
“十五”计划目前正在讨论、起草过程中，并没形成最终意见。因为国内外环境变化很大，出现了许多新情况、新问题，这些都是以前制订计划时没有遇到过的问题。在目前投资者找不到合适的项目、消费者对未来收入不确定、又处于跨世纪关口的背景下，“十五”计划对于改变人们预期，促进长期发展有重要意义。目前，大家讨论比较多的问题有以下几个方面。
第一是如何面对全球化、网络时代、WTO的冲击和震荡。“十五”期间我们将面临一个全新的外部环境，网络成为我们生活的基础设施。网络时代和我们现在熟悉的情况可能有根本的区别：网络无视国界；追求的是范围经济而非规模经济；网络要求互动，是一种扁平结构而非自上而下的金字塔结构；其经营方式是欲擒故纵；网络甚至是反周期的……。“十五”计划不得不回答我们如何面对这一挑战。有两种思路：一种是适应挑战，逐步退缩，考虑我们还能利用多少空间，还能利用多少灰色条款，在三年内民族产业还能振兴到什么程度。另一种是把未来环境变化作为改革的新的动力源，通过进一步国际化，引进新的市场机制，逐步规范政府职能，规范法制，建立较好的企业治理结构。
第二是如何认识“十五”期间的经济发展速度，有两种截然相反的看法：一种较悲观，认为我们已进入一次前所未有的中国经济结构的调整期，速度恐怕会掉到7%以下。另一种看法较乐观，认为“十五”期间经过前期努力，中国经济还有可能升到8%以上。产生结构矛盾的原因恰恰是增长的动力源。从客观环境上看，“十五”期间我国将进入人口老龄化阶段，储蓄率将下降，如不抓住这一时期，很多经济，社会问题将无法解决。
第三是如何认识通货紧缩。一种观点认为通货紧缩是周期性的，因此要运用反周期政策以扩大总需求。更多的人认为是结构性的，是国企改革难有突破，供给结构变动速度赶不上需求结构变动速度等原因。因此政策取向上更多地主张走向微观。
第四是城市化的问题。“十五”时期毫无疑问要推进城市化。目前我国城市化水平只有30%，工业化水平却达到50%，相差20个百分点。中国的就业矛盾和供给无市场的矛盾都可以从这20个百分点中找到解释。市场空间可通过不断提高城市化率而扩大。城市化的争论主要是采取何种城市化方式：小城镇或中大型城市。小城镇发展很快，全国已有2万多个，但它们与我们所理解的后工业化意义上的小城镇并不一样，它们是在传统计划体制下逼出来的，其就业功能，城市功能都没实现。所以有人主张发展大城市。有人主张没有工业就没有城市，但凡是单一工业型的城市都衰落了，而服务型的城市都发展了。
第五是是西部开发问题，这在政治上是十分必要的，但经济上如何从实际出发，制定相适应的政策是一个重大的问题。
第六是公司治理结构，产权问题。有一个共识，中国未来的增长取决于改革，而改革主要是治理结构、政府公共职能、法律体系和社会保障体系的建立。
最后大家有一个共识，不管制定什么战略，改革是核心，而且不仅要考虑经济体制改革，还要考虑政治体制改革。我们也必须认识到人力资本，知识是未来发展最稀缺、也是最重要的因素。“十五”计划中专门有一章讲这个问题。
宋国青最后发言。受国家计委委托，中心参与了国家“十五”计划的前期工作。作为项目的具体主持人，宋国青谈了他的发展思路。
关于未来经济增长，一个基本的共识是增长方式肯定会进一步转变。新的增长点应是房车路、服务业，而对网络及信息产业的作用持保留态度。之所以做出这样的判断，主要是从价格歪曲的角度分析。一般商品的价格已经放开，市场竞争比较充分，但房车路方面价格歪曲程度很严重。房价、车价都高于国际价格和国内成本。这些行业的高价格也与服务企业价格没放开有关。目前服务业仍是政府高度管制的行业，尤其是金融业，若能放开管制，则无疑会极大地促进经济增长。
关于未来发展的基本战略，宋国青指出农村劳动力转移是一个重要的问题。这一问题在十几年前的讨论中就已明确方向：粮食过剩、农民进城，即城市化。问题仍在于如何城市化。到2015年前后中国人口将达14～15亿，按一个很保守的估计将有三分之二人口(10亿)在城市，这需要上百个百万人口以上的城市或几十个千万以上人口的城市，这些城市放到哪里?一旦规划有误，其负面影响是十分严重的。
南水北调工程并不切合实际，市场化进程要求的方向是人口逐渐向南方移动，即应实行北人南移战略。有人可能会提出南方本身人口多，现在实施这一战略后人口会更多，粮食问题如何解决?据初步估算，北人南移战略将约占用1亿亩土地，不到国土面积的1%，若其中一半是占用耕地，约占全国耕地面积的2.5%，但这一比重并不足以对粮食问题产生严重影响。还有人可能会认为南方缺地不缺水，北方缺水不缺地，北人南移将加剧地区结构不平衡问题。但是，北人南移后，北方工业用水，生活用水减少，南水北调工程可节省下来。其次，中国农业目前发展道路有问题。南水北调工程投资浩大，本身浪费水十分严重，如果中国当初采用喷灌技术，就不会有缺水问题，所以缺水在很大程度上是调水调出来的。从技术角度看，喷灌技术在节水方面是十分有效率的，采用这一技术平均每亩地需几千元投入，而修建一个水利工程，以不完全价格计算，也需100～200亿元的投入，而修十几个这样规模(远小于南水北调工程规模)的水利工程的投入就相当于对一亿亩耕地施用喷灌技术的投资。农民没有钱并不是理由，没有钱是因为这笔钱被用于南水北调工程了。因此从社会成本角度看，喷灌技术相对花费并不大。如果能采用这一技术，那么粮食问题并不严重。从长期看，即使中国不进口粮食，粮价也会逐渐降低。不仅中国，世界上的经验也如此。
宋国青也强调，他并不是一般地反对调水。合理的调水工程应满足两个前提：一是将该工程的全部成本都计算进去。目前调水工程成本严重低估，帐面上是100亿的成本，实际社会本可能有200亿到300亿。例如占用耕地。工业占用耕地要支付补偿，而调水占地没有成本，这就有相当一部分成本没考虑。二是不要财政拨款，向国有银行贷款的前提是先有自有资本，以工程名义发行股票，债券，不要以政府名义发。总之要用市场化的方法调水。
前面的分析归结起来，核心是土地问题，这是问题的症结所在。为什么不能以市场调节土地？经过多年改革开放，我们在放开商品市场方面已取得共识，但在人口流动(户籍制度)、粮食、土地、水的问题上仍没放开，没按经济原则办事。政府的干预和管制抬高了国内地价。前一段时间国内房地产价格严重扭曲，价格与纽约、东京地价相当。因此土地问题是发展的一个关键环节，土地垄断也限制了许多产业的竞争。对于土地问题我们应保持一颗平常心，用商品生产的观点去看待，不应神话它，不能只强调民以食为天。土地也应市场化，即以市场化的方法管理资源。
关于房车路的问题，宋国青指出，中国的汽车工业有很好的发展前景。在83～84年人们普遍对中国彩电业不乐观，认为竞争不过外国产品，目前国内年产3000～4000万台彩电，质量不比外国产品差，价格也很有竞争力。汽车业发展的道理是一样的。汽车行业关键是规模问题。目前国内汽车价格高，因为形不成规模，进一步又提高产品价格，形成恶性循环。因此一方面要减少费税，另一方面要引进外国竞争，通过大规模投资以形成规模效应，这将是一个极为诱人的前景。当然，房车路几方面应全面发展，放开市场，降低价格歪曲度。
海闻教授做总结性发言。他指出，在制定“十五”计划时，必须将下一步发展战略置于全球化、网络时代、WTO这样一个大背景下加以考察。他重点谈了两个方面的问题。首先应以体制改革为核心，包括政治体制改革，借加入WTO的机会，把那些不符合国际惯例，阻碍经济发展的地方改过来。改革的方向应是建立以非国有企业为主体的市场竞争机制。其次是应以解决就业或创造就业为重点。现在关于产业发展谈得很多，但十五期间我们面临的一个重要的问题就业问题。因此在制定产业政策方面应围绕这一问题思考，发挥比较优势，吸收更多劳动力就业。现在时髦的是追赶高科技，政府希望对这方面加大投资，甚至有人对发展加工工业都有怀疑。国际经济学的基本理论告诉我们，若追求人均高附加值，则相应地资本的附加值就低。而我们现在稀缺的是资本，政府若把大量资源投入人均附加值高的领域，资本的利用就会有问题。因此，第一不能放弃制造业，同时还有服务业。这里面还包括扶持中小企业，开放外国投资等。对外国投资要有一个正确的认识。外资是一种补充，外商投资服务业，可以帮助我们吸收更多劳动力。因此，从解决就业的角度，外商投资是有利的。
主要发言结束之后，发言者回答了听众的提问。
提问：“十五”计划制定过程中能否不管具体的产业政策，而以与国际惯例接轨为目标，以不变应万变？刘鹤回答。“十五”计划制定过程中基本想法是不重结果只重过程，通过让学者、企业家，地方政府参与计划的讨论以达成某种社会共识。中国改革本身就是一个制度选择过程，我们的目标是市场经济，但各国市场经济的具体特点也不尽相同。当然十五计划也应包含有制度创新的内容。另外从十五计划的特殊背景来看，创造景气预期也是很有必要的。
提问：目前农村结构调整过程中市场化调整处于什么地位？杜鹰回答。目前农村进行战略性调整核心是解决农民就业问题。目前农村中还有一些制度创新的事可为。另外更关键的是城市改革，从某种意义上讲城市问题不解决，企业效率问题不解决，农村也憋得很难受。所以结构调整也有个机制问题，必须进行市场化改革。
提问：西部人力资源开发后，人才流失了怎么办？胡鞍钢回答。人才流失不可避免，问题是西部各省区能否利用原籍的，但目前在海外或外省市的人才。我们建议国家科委设立专项基金，支持东部和西部联合研究开发；资助东部地区专家、院士到西部讲学，进行知识传播。比如，为了提高西部地区医疗服务水平，可以资助大城市医生到农村进行短期、不定期的医疗活动。
(李志韫、关鹏根据录音整理)
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编辑：海闻 姚洋 发行：邢惠清
