题目 开放竞争：发展我国电讯行业的政策环境
主讲人 周其仁
时间 1998年10月26日
地点 北京大学中国经济研究中心致福轩
主讲人简介
周其仁,生于1950年8月7日。早年在东北下乡，1978年至1982年就读于中国人民大学。大学毕业后在国务院发展研究所工作，主要为中央制定农村经济政策提供中长期背景研究。其间专业研究领域包括农村和国民经济结构变化、土地制度和乡镇企业发展，主要的成果包括著作两本，重要论文若干篇，并获得孙冶方经济学奖等奖励。1989年至1995年在英美访问求学。先后在美国科罗拉多大学经济研究所、芝加哥大学经济系和洛杉矶加州大学学习，并获得博士资格。1995年底回国定居和工作，一直在北京大学中国经济研究中心任教。
开放竞争：发展我国电讯行业的政策环境
评电讯大论战兼论分步开放我国电讯市场
1998年10月19日，作为北京大学中国经济研究中心“经济理论与政策研讨”系列讲座1998年第50讲，周其仁教授从“电话费太贵”谈起，分析电讯行业三网合一的国际大潮流，评论当前的电讯大论战，并针对中国电讯行业的发展现状提出“分立＋分步＋开放”的战略架构。
全球背景和中国的机会
电讯产业是国民经济的命脉，关系到国家安全，通常又被认为是自然垄断的行业，由政府经营或处于政府管制之下。从80年代后期开始，全球电讯产业发生了巨大的变化：各国相继开放电讯产业，允许外国公司购买网络、收购网络公司、经营电话业务。这股浪潮从美国开始，席卷欧州以至亚州的日本、新加坡及香港。98年美国电报电话公司（AT&T）购并美国有线电视公司（TCI），成为全球电讯开放的里程碑。
在电讯开放的全球大背景下，中国电讯也面临着新的发展机会：（1）通讯对中国经济转型至关重要。信息产业的开放、技术进步和产业结构的变化首先可以满足经济转型中大量的通讯需求；（2）中国将汇入技术进步和电讯开放的潮流。二十年中国的改革从农业、手工业到制造业，逐步走向市场经济，目前基础产业也已由国家直接经营发展到外资、内资、BOT、BBT等多种经营形式，信息产业同样面临产业和技术重组的问题。
一场电讯大论战
《产业论坛》杂志刊登了《中国电讯产业发展战略》（以下简称《战略》）和《再论中国电讯产业发展战略》（以下简称《再论》）两篇研究报告。《战略》主张开放电讯服务，将电讯基础网络和有线电视基础网络从原邮电部和原广电部两部门中独立出来，建成由国家直接控制的基础网，然后依托国家公用基础网中的有线电视平台，达到电视、电讯、计算机三网复合的技术前沿。《再论》也主张开放电讯服务，进行竞争性经营，但必须保持电讯和有线电视两网相互独立，并在有线电视网中发展高速因特网。由此可见，二者在电讯服务开放和三网合一的长远目标上没有原则分歧，焦点分歧是由国家统一建基础网还是两网并存，互不开放。
周其仁教授在评论了上面这两种观点之后提出自己的主张：中国电讯改革第一步是分立，第二步是分步，第三步是开放。网络和服务都应该经过分立、分步，最后走向开放。
三、自然垄断、重复建设及其他
重大的公共经济政策，将对社会福利等多方面产生重大影响，因此需要经过充分的讨论。对于一些学者和政府部门负责人提出的“国家公用基础信息网”，有如下问题：
（1）定价问题。公用工程，其特征是免费使用，如路灯系统。但是如果免费，政府投资的资金从何而来？财政开支或债务还本付息都需要有一定的安排；另一方面，如何解决免费引起的过渡拥挤的问题？如果部分收费，部分补贴，那么部分收费怎么定价？补贴是否有财务基础？如果按成本收费，离开了竞争，怎么知道成本？如果按经营原则收费，成本加利润，那么如何确定合理的成本和利润？公共管制部门是否具有这种审核能力？
（2）模式选择问题。一个国家一个通讯网，是否是国际流行模式？AT&T收购TCI，在宽带的有线电视网上发展通话技术，就是要建第二通讯网。此外，AT&T将继续投资，发展城市无线通讯网。如果网络统管，谁来管？动力何来？统一的网和竞争的服务如何结合？政府机构如何实现公平？管理的能力怎样？开放基础网，允许多网竞争，国外跨国公司进入，是否是“引狼入室”？
（3）理论选择问题。电讯行业是否属于自然垄断的行业？就算是自然垄断，政府直接管理是否是唯一有效的方式？
为了回答以上这些问题，首先必须讨论两个重要的概念：自然垄断和重复建设。
1、自然垄断
自然垄断有两种：一种是竞争的自然结果，只有一个供货商的时候，技术效率最高。潜在的进入者使独家经营权成为投标竞争的标定物，垄断厂商一旦任意加价，便是在补贴对手，使潜在的进入者变为现实的竞争者。在这个系统中保留了竞争因素，不需要政府统管；另一种是具有行政和法律权力的垄断，这种垄断完全消灭了市场竞争，却刺激了寻租者间的竞争，造成社会利益的重大损失。
电讯业需求弹性很大，价格上升，需求量迅速减少。政府独家经营排斥竞争，没有价格下降的机制，需求远远达不到最大供给能力，投资无法收回。此外，由于免费带来的过度拥挤会产生排队问题和分配问题，垄断部门拥有非货币的权力，为了获得货币的和非货币的满足，甚至有缩小供给能力，抬高价格的倾向。在没有有效监督机制的情况下，这个问题尤为严重。
如果存在潜在的进入者，垄断厂商早期定价可能低于平均成本，如等于边际成本，以扩大需求，当需求上升到最大供给能力时将得到一个由需求驱动的价格，产生利润。为了避免其他厂商进入吸收部分需求，垄断厂商有积极性进行技术创新，维持垄断利润。由此可见，允许进入会产生价格下降和技术创新的机制，解决定价问题的成本也比较低。
电讯网络固定成本大，营运成本小，平均成本随消费额度增大而显著下降，具有自然垄断行业的特点。但是，与铁路、公路等基础设施相比，电讯网络光缆化的投资要小得多，而而技术进步又使进入的门槛降低。技术创新的超额利润会刺激潜在进入者甘冒风险，发达的资本市场又能为其提供广泛的融资渠道。
从以上的分析可以看出，电讯行业垄断并不完全属于自然垄断，并不来自不可抗拒的经济需求和经济合理性。可以通过若干个网间的竞争，降低价格，刺激需求迅速达到最大供给能力；加快技术创新，更好的适应技术变化。
2、重复建设
数家网络并存必然出现重复建设，产生一个社会成本。但如果完全没有重复建设，就会由于垄断产生另一个社会成本。对于这两种社会损失应该“两害相权取其轻”。以下对三种情形分别讨论：
一种情形是独家垄断。重复建设的成本为零，但不是竞争形成的行政性的垄断会面临定价难题，产生寻租现象，造成经济过程的巨大损失；第二种情形是重复建设但不许竞争。重复建设的成本再加上垄断的成本，社会损失最大；第三种情形是进行竞争所必要的重复建设。竞争的市场结构产生价格降低的机制和技术创新的激励，只要重复建设的成本低于市场竞争带来的收益，社会总损失可能最小。竞争所必要的重复建设是由投资主体的产权状况来约束的。投资的收益能否覆盖成本是不确定的，预期可能会错，但如果产权边界清楚、信贷责任明确，投资主体必须承担投资行为的全部后果，便可以避免分权投资中过度的重复建设。
我国目前的重复建设是三种情形的叠加和混合：一种是行政部门和地方的重复建设，第二种是缺乏产权约束和信贷责任的重复建设，第三种是竞争性的重复建设。前两种抑制竞争，无预算约束、信贷责任，对金融、货币的稳定，对中国的国际咨讯、信用都会造成很大的威胁。应该采取的对策是：坚决反对行政性的重复建设，强化产权约束和信贷责任，承认竞争性重复建设的合法地位。
在作了以上的分析之后，再对《战略》和《再论》提出的发展模式进行评价。
《战略》：电讯服务开放与国家网络统管的模式。
没有竞争性的基础网，就不可能有竞争性的电讯服务。电讯服务的基础是传输，而传输的载体是网络。离开了网络，服务无法进行。网络和各种服务可以分立，但每一个环节都要有竞争。如果网络统管，服务竞争越激烈，网络的垄断地位就越高，一定会展开寻租的竞争，导致收费加价。允许多网并建，允许服务商在多个网络中进行选择，是达成对双方有利的市场性合约的前提。
《再论》：分立而不竞争的模式。
没有对手的压力，没有激励机制，有线电视网本身不会进行很好的改造，等于是重复建设的成本再加上垄断的成本，，社会成本非常大。
四、国际经验：美国和香港
AT&T公司垄断美国电讯业上百年。1959年美国联邦电信局（FTC）批准美国大公司利用微波技术建立公司内部的通讯系统，1969年允许设立MCI，为没有能力建网的公司提供服务。七十年代中期MCI将为公司服务的网络扩大到居民客户。1982年，法庭依据反垄断法，判决将AT&T分成长话、市话和设备三部分，AT&T只许经营长话，设备公司独立，地方通讯业务分别由七个贝尔公司经营，完全切断产权关系。这项判决从84年开始执行，从此美国电讯业由一家独霸变成一个分立的系统。96年开始改变分立管制，允许交互经营。AT&T购并TCI正是开辟了长话公司进入地区网的战略通道。电讯改革带来了巨大的市场效果，80年代以后，美国电话收费急剧下降，通话时间急剧上升。
香港电讯业过去一直由英国大东公司垄断，92年香港政府开始推动市话竞争，鼓励进入，实行开放服务并允许建网。94年确立“回叫”（Callback）合法，同时香港在中国南方开展竞争性的业务。这些举措大大冲击了长话公司的垄断地位。98年香港国际电讯公司与香港政府谈判成功，提前八年交出垄断权，得到67亿港币的补贴。据估计，开放市场将导致香港国际电话收费下降14％。
美国和香港都是先分立，后开放竞争。服务竞争和网络竞争不可分。具体的顺序上，美国从长话开放到市话开放，香港先开放市话，后冲击到长话。经济效果都是价格降低，刺激业务量加大，抵销重复建设的成本。而竞争的形成又需要法律来界定权利，建立新的权力架构。
美国和香港适用的模式，同样适用于中国。
五、分步开放中国电讯市场
中国电讯市场供给能力大，但业务量不足。扩大业务量，价格是第一位的因素。电讯价格昂贵的原因在于行政性垄断无内生的降价机制，又缺乏有效的公共管制。
电讯网络的开放是电讯服务开放的基础。中国大体具备了分步开放电讯业的基本条件。目前的任务是完成从行政分立向市场分立的转变。这两种分立的区别在于是垄断的还是可竞争的。
具体的实现步骤建议如下：（1）在多网并存的基础上，准许有线电视网完成公司化的改组和网络技术的改造，加以有限的投资，整合有线电视网，迅速形成全国两网并存、局部地区三网或数网并建的权力结构。（2）在这个权利结构基础上，增加电讯系统分立性和每一个环节的可选择性。只要有可选择性，就会有竞争。（3）在局部地区进行数字传输交叉进入的试验，重组若干三网复合的综合网络和服务的公司，形成强有力的电讯、有线电视公司。
《战略》和《再论》两份报告对电讯开放允许跨国公司进入的问题非常敏感，都是在跨国公司“兵临城下”的严峻国际背景下讨论发展战略。一个有趣的爱国主义的论据是中国可以凭借网络统一整合的优势，限制跨国公司进入的广度和深度，保护民族产业。问题是跨国公司因受限制而增加的成本最终要由中国的消费者来承担，这会造成其它民族产业的通讯成本上升，国际竞争力下降。
允许跨国公司进入到底会对中国产生怎样的影响？竞争形成的垄断会有潜在的进入者，限制垄断加价。跨国公司与中国公司展开竞争，内生出降价机制和创新机制，开放有利于中国。此外，在开放竞争的激励下能产生中国的好企业，中国公司同样具有竞争力。只有跨国公司行政性的垄断才会对中国市场造成危害，而行政性的垄断涉及到中国的主权问题，这种可能性几乎没有。
对内开放在先，对外开放在后，两方面都要进行。只有竞争才能改善中国电讯主体的体制，积累遵循市场规律进行服务性活动的经验。
最后，周其仁教授将报告的主题总结为：增加中国电讯业的竞争性，开放服务和网络，从分立、分步走向全面开放，发挥信息革命对经济建设、科学发明创新的作用。
（许晓欢根据录音整理，并经周其仁教授本人审阅)
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编辑：海闻 姚洋 发行：邢惠清
