题目 预算约束与财政分权
主讲人 加藤主光博士
时间 1999年9月29日
地点 北京大学中国经济研究中心致福轩
主讲人简介
日本一桥大学商学院经济系
预算约束与财政分权
1999年9月23日，日本一桥大学商学院经济系加藤主光博士在北大中国经济研究中心致福轩作了名为“预算约束与财政分权”的讲演，现摘录如下:
财政分权是世界性的现象,无论是在联邦制国家还是在单一制国家，它均被广泛地讨论。已有的财政联邦主义的文献提供了对分权化的财政体制的成本和收益的讨论。按照这些理论，分权的成本在于地方政府的分散决策会带来财政外部性，使得政府之间的协调得不到保障；收益在于地方政府对流动税基和居民的竞争会约束其行为，从而提高居民对政府行为的监督。
与以上研究不同，加藤博士的研究关注分权财政制度中预算软约束的问题。预算软约束的概念最先由科尔奈提出，用来说明经济个体的超额支出由政府或其它权威机构事后支付，从而引起事前的道德风险的现象。尽管已有的分析主要用于社会主义经济，但事实上该现象在资本主义国家也广泛存在，如美国政府对储蓄与贷款协会的救助和最近国际货币基金组织对亚洲国家的救助。软预算约束可以帮助我们理解地方政府融资中出现的问题。由于有中央政府的最后保障，地方政府便可能有盲目举债的危险。比如，纽约州政府在70年代对纽约市的金融危机进行了援助，巴西中央政府为州政府支付债务，印度地方政府过度举债等。用软预算约束的逻辑，我们易于理解地方政府的事前道德风险行为导致地方财政赤字频繁发生的原因。
在联邦主义的文献中，已有一些经济学家讨论预算软约束问题。Wildasin认为，由于地方政府职能是提供产生外部性的公共服务，关注效率的国家政府必然对公共服务提供不足的地方政府提供援助，诱使地方政府事先有意减少公共支出。钱颖一与罗兰德从不同的角度（主要是中国财政联邦主义的角度）讨论了预算软约束问题。他们的模型说明地方政府的竞争提高了支持无效率项目的机会成本，从而硬化了国有企业的预算约束，为国有企业事前选择有效项目提供了激励。
加藤博士从预算软约束和税收竞争角度考虑财政分权的问题，其关注焦点是有可能转入分权制的单一制国家。在一个典型的单一制国家里，财政收入高度集权化，但同时财政支出由地方政府完成，其结果是收支缺口将由中央政府补贴。财政分权将税收权下放，从而使得地方政府同时支配收入与支出。
联邦主义的文献往往假定存在一个仁慈的中央政府,它对政策拥有绝对的控制权，并能坚守事前承诺的最优政策。然而，后两条假定似乎是不相容的，原因在于由于绝对的控制权的存在，出于事后效率的考虑，政府在事后改变其决策往往是最优的。这样，只有对事后权力进行限制才可能保证上面说的第三条假定。因此，加藤博士在他的分析中只保留了前两条假定，并同时假定中央政府拥有完全信息。
在此基础上，加藤博士讨论了财政分权的成本和收益问题。政府的承诺缺少可信度导致预算软约束。当财政收益权下放至地方政府，即实行分权制度时，由于中央政府事后控制权的消失，预算约束必然硬化。所以，财政分权的收益是地方政府预算约束的硬化。但同时当地方政府对可流动要素征税时，必然出现地方之间的税收竞争。税收竞争可能导致资源的浪费，因此可以看作是分权的成本。因此财政分权化的决策应当基于收益和成本间平衡的基础之上。
加藤博士介绍了他的模型。该模型尽管是高度标准化的静态模型，但仍可以得出一些有趣的结论。首先，与一般观点不同的是，该模型得出集权化不能解决财政外部性的问题。与分权制导致对税基的竞争相类似的是，在单一制体制中，地方政府竞争中央政府的拨款，两种竞争从实质上说都是财政外部性，都代表资源的浪费。其次，即使事后政府援助不经常发生，软预算约束也可能是显著的。因为事后可能的援助对事前的政策设计产生影响，我们没有观察到软预算约束可能只是因为中央政府在事前已经软化了对地方政府的预算约束。
在以上分析的基础上，加藤博士对原有模型进行了扩展。他首先考虑了中央政府保留拨款权但下放税收权的情况，结论是地方预算约束不会硬化。第二种情况是税收集权化但对地方政府的转移支付由地方代表投票决定，结论仍然是预算软约束没有得到解决。最后，加藤博士还讨论了双层财政体制。在这种体制下，税收权和拨款权被分配给州一级政府，而下一级政府拥有支出权。通过模型可以得出结论，当州政府的管辖范围较小时，次一级地方政府的财政可稽核性（accountability)提高，同时州政府之间的税收竞争加剧。因此该体制在恰当的设计下可以平衡税收竞争与财政可稽核性，从而优于单层财政体制。
（白金辉根据演讲与论文整理）
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