领导人们上周参加一年一度的杰克逊霍尔经济研讨会(Jackson Hole Symposium)时，应该考虑一下美联储(Fed)作为最后货款人的未来。在数十年的时间里，尤其是在此次金融危机中，美联储一直在用自己的资产负债表，承担着典型的最后贷款人角色。但它之所以能这做，依靠的是自身的经济信誉和政治独立性，但在这场危机中美联储已经损害了这些特质。
2007年末危机恶化时，美联储创造了新流动性工具，其中有些纳入了除存款机构以外新的资金接收人，包括投资银行和企业商业票据发行机构。此外，在2008年，为了防止具有系统重要性的机构倒闭，美联储发放了惊人的“纾困”贷款——用于援助摩根大通(JP Morgan Chase)收购贝尔斯登(Bear Stearns)的300亿美元无追索贷款（其中有10亿美元的可扣除款额），以及为美国国际集团(AIG)创设的一个两年期850亿美元的信贷安排。另外，美联储还与美国财政部、美国联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation)一道，为花旗集团(Citigroup)和美国银行(Bank of America)的不良资产池提供了4240亿美元的损失担保。
这些行动对美联储的资产负债表产生了巨大影响。截至今年6月，美联储的总资产已经升至2万亿美元以上，而2006年这一数字为8520亿美元；并且，其中仅有29%的资产是国债，而2006年为91%。最后贷款人所发放的传统贷款往往得到充分担保，以防范借款人的道德风险，并降低央行所承担的风险。然而，美联储这些新发放贷款的担保是否充分，我们尚不清楚。
这些行动不仅增加了美联储的风险，国债资产的不足还会限制美联储践行主要使命——货币政策——的能力。为了抵消其信贷扩张可能带来的通胀影响，美联储请求财政部根据补充性融资计划(Supplementary Financing Program)发售特别国债，目的不是为了筹集财政资金，而仅仅是货币政策的一部分。截至今年6月3日，财政部补充性融资账户的余额大约为2000亿美元，而美联储所持的资产约为4750亿美元。由此可见，财政部已经成为了货币政策的一个重要参与者。
美联储的大部分紧急贷款都是基于《联邦储备法》(Federal Reserve Act)第13条第3款发放的。该条款允许美联储在“异常和紧急的情况下”，向“任何个人、合伙制企业或股份公司”发放贷款，只要“联邦储备银行确信”用以抵押的“票据得到充分担保”。美联储前主席、总统经济复苏顾问委员会(Economic Recovery Advisory Board)现任主席保罗•沃克尔(Paul Volcker)，以及对美联储纾困银行感到不满的一些国会议员，已经对美联储是否有权力依据第13条参与大量贷款行动提出了质疑。
除了合法性问题以外，美联储在担保不足的情况下发放贷款，所承担的信用风险可能会损害其独立性：使其在践行货币政策时更加依赖财政部的支援，补充融资安排就证明了这一点；其为自身运营进行融资的能力也会受到损害，并因此需要向政府寻求预算支持；如果导致巨额损失，此举还会玷污其金融信誉；总的来说，这会使其更受制于政治压力。
基于上述担忧，美国资本市场监管委员会(Committee on Capital Market Regulation)建议，美联储现存任何对私部门贷款，若担保不足，都应被转移至联邦政府的资产负债表。尽管美联储不会倒闭，但美联储的任何损失最终都将由美国纳税人承担，因此应该被直接且透明地计入联邦预算。出于同种原因，未来应只有财政部可以参与担保不足的放贷行为。
我们的提议能够加强美联储的独立性，但与之相反，奥巴马政府的改革提案建议修订第13条第3款，要求任何紧急贷款发放都需获得财政部部长的书面批准。这将是财政部权力的惊人扩张，会限制美联储在典型的最后贷款人状况中（即担保充足）对流动性工具的运用。这是不对的，职权界限应该清晰明了。美联储在紧急状况下发放担保充足贷款的权力本应得到加强。同时，美联储不应该有权在担保不足的情况下发放贷款，即使有财政部的批准。
美联储必须有在危机中放贷的权力，以避免金融机构倒闭的连锁反应，因为这些反应可能导致经济彻底崩溃。不过，这个行动理由不应损害美联储的信誉和独立性。通过全权授权美联储在担保充足的情况下发放贷款（央行的传统职权），同时要求政府承担纾困责任，也能实现上述目标。这种改变不仅能增强美联储的信誉和独立性，还能让我们的政府变得更加负责。
作者介绍：哈伯德是哥伦比亚大学商学院(Columbia Business School)院长兼金融和经济学教授。斯科特是哈佛法学院(Harvard Law School)国际金融体系教授。桑顿是布鲁金斯学会(Brookings Institution)主席。哈伯德和桑顿还是美国资本市场监管委员会的联合主席，斯科特是该委员会的负责人。
