征地制度改革是今年中央一号文件提出的重大政策课题。为了对这一问题提供分析支持和政策建议，北京大学中国经济研究中心与耶鲁大学中国法律研究中心于2004年2月27和28日联合举办“中国征地制度改革”国际研讨会。中国经济研究中心周其仁教授为会议提交主题报告并多次发言，对这一问题做了系统的分析阐述，引起热烈反向和讨论。参与人员中有的称之为“新的土地革命宣言”，也有人对他的某些观点提出不同意见，但普遍认同周教授分析对我国征地制度改革具有重要分析和认识意义。本期和上期简报分别报告周教授发言主要观点。
（续上期内容）
土地转让权的产权经济分析
资源配置需通过市场价格机制调节才能达到有效率利用，而市场价格配置资源需以要素产权有清晰界定、并通过不同产权所有者出于自身利益参与讨价还价过程才能实现。周教授从产权分析角度对农地非农化转移进行了概括和剖析，指出所有定价问题都是产权问题；反过来所有产权残缺或界定不合理，都会影响价格机制发挥正常作用，并达到资源有效利用。转让权管制与价格管制具同样的行为逻辑。不同的是，转让权管制是“事先”执行的价格管制，价格管制则“事后”对产权经济含义具有限制效果。我国现行征地制度通过管制农民土地转让权，将产权租金转变为行政权力租金，从而事先管制了农地转用的价格，妨碍运用市场机制配置土地资源。这套制度不但引发分配不公正，而且导致生产和交易低效率。
周教授批评了美国空想社会主义者亨利.乔治“土地涨价归公”的理论，认为这一观点忽略了农地之主对土地增值有一项重要贡献，那就是“放弃”农地的使用权。放弃一项权利，要有代价。必须通过产权有合理界定，按照交易各方觉得“值得”原则成交，资源配制才有效率。要证明农地被工业和城市用更有效，最简单可靠的办法，就是占地者的出价，要高于农民自己种地的收益。惟有这样一条简单的准则，才能普遍有效利用土地。如果认为农地主人因为土地增值获得收入过大，可以采取税收方法加以调节，而不应依据“土地涨价归公”理论，事先否定通过产权界定和市场交易来配置土地资源的基本原则。
对目前征地制度改革思路的评论
周教授还对目前有关征地制度改革讨论涉及的一系列重要问题做了分析评论。第一是土地涨价到底应该归谁？他用粮食涨价做比喻，指出涨价不归公是商品市场中普遍现象；价格的变动及其利益分享由产权来决定的。当然农民对土地有权交易不等于他可以独享涨价好处，他还要与其他同样有权交易的各方来分享这样的好处。所以土地问题上就是国家的权力怎么定？政府要不要征地权？农民要不要有交易权？这个交易权是不是一定以集体形式进来？这是讨论的一个基本背景。他强调阿尔钦的论点：价格问题都是产权问题。定价就定权，定了权才有价格，土地问题并不例外。
第二是征地权问题。未来立法怎么讨论这个征地权？我们需要非常根本地问，为什么要有征地权？比如说，土地价格变动中，政府仅仅收税，为什么就不可以？为什么各国政府除了收税，都会保留了一定的在土地上强制的征地权力。这个征地权的根据到底是什么？从我们目前的法律来看，一个是公益性，一个是非公益性。因为公益，所以他要强制，强制来拿地。但是公益与非公益界限，其实是很难划定的。从政策角度看，将来选择是什么？日本政府要征地，由法律制定一个详细和严格的定义范围，有35种之多。通过立法尽可能将盈利性和可盈利因素排除在外。这是一种选择。但在中国，我们要考虑国家这么大，法律执行成本很高，基本情况是法律越细执行越难，特别是土地涉及千家万户的农民，如果是一个很复杂的法，在中国执行也会打很大折扣。所以我们要考虑比较容易执行的办法。
征地即使是为公益，即使是为了法律规定的一个定义，也要按市价来补偿，这应作为一个政策或立法根据。道理有三。第一即便为了公益，也不能要求一部分国民为了这此作更大牺牲。虽然这个公益他本人也享受，但是他为什么要付出更多代价。国民待遇应该是平等的，不能是为了全国人民好，一部分公民就要受到特别的损失。这在道理上是讲不通的。按市价补有一个含义，无论是不是为了公益，被征地的农民与其他国民还是一样的，他的地得到市场价格补偿，而且他也平等享受公益。第二，是从执行成本来看，因为如果征地是由市价来补偿，这本身就会限制政府使用这个征地权，因为受到财力即预算约束。第三，按市价补偿这个原则又可以适应各地的情况，又容易被识别。征地权要有严格法律规定与程序，同时补偿不能低于市场价，双重地对这个征地权加以管束。
关于征地权，还可以参考香港的经验，就是把征地权作为最后动用的权力。即便是公益征地，按市价补，也可以让双方直接先谈判，以最后可以动用征地权作为威慑来促成各方达成一致意见，但凡能达成就不动用征地权。在香港的立法实践中，政府的征用权不是凡公益项目就动用，换句话来说，征用权一个主要功能是节约交易费用，因为修一条路，一百户99户人家都同意，就一家不同意，怎么办？仅仅在这种交易很难达成时，才动用征地权。这个思想可不可以在中国的立法实践中加以考虑。也就是说，即使是公益项目，因为既然是市价补，就可能通过谈判达成一致。市场价是一个谈的结果，只有谈判很难达成交易的时候，才动用征地权，要经过这样一个程序。这在香港立法里，叫“收回”，香港专门有一个“土地收回法”，因为他的土地原来是国家的，国家批给民间，有时候国家需要将一些土地收回用于公共用途。那么政府可以用预算去买这块地，买的时候遇到困难，他就动用土地收回权。最终的所有权是政府的，所以叫收回，收回要有一个特别的程序。
第三是把被征地农民列入社会保障，或者最低保障，由社会保障来支付。我对这一点非常担心。因为社会保障金是每年一付，意味着这届政府现在把土地拿走，同时承诺以后各届政府来偿付给农民的补偿，这中间搞得不好会给将来留下一个金融麻烦。看起来当前矛盾似乎容易解决，但从长远看可能造成更大麻烦。因为第一，现在全国社保包括农村社保等问题都没有解决，原来说300多万人，现在已经是几千万人，而且很多贫困人口根本就覆盖不了。农村到底是什么样的社保现在还都不清楚，我们如果把征地加进去。那么征地款是不是要进入统一的农村社保基金？是不是要交叉使用，即也可以支付给非被征地农民？我觉得这种做法要非常慎重。虽然在发达地区，如上海郊区，我看到过这种做法会缓和当前矛盾，但搞得不好会造成将来金融问题，所以在立法中要特别慎重。第二要明确征地补偿的社保形式是一种特殊价格安排。因此征地补偿水平的决定不但没有因社保模式的选择而被替代，而且构成社保模式的基础。社保是每年支付一点钱，但本身没有解决合理补偿问题。
第四是开放土地一级市场问题。开放土地的一级市场，就是除了国家征地以外，还有通过非征地的途径，而且我相信经过市场经济的检验，那将是大量的、主流的。要有一个市场，来解决这个土地资源的配置。相应就要讨论这个市场怎么形成，是每一个地方形成统一土地交易市场，就像现在我们很多的交权交易中心一样，还是可以自发的市场。这个问题需要提上政策和立法议程。其次是谁有权力进入这个市场，必须是集体吗？如果是集体产权进入这个市场，集体与农户的关系怎么办？特别是有了2002年这个土地承包法以后怎么衔接，因为经过那个法以后，集体应该是一个非常消极的发包方。另一种办法，也就我比较同意的，农户的土地使用权的承包权就可以有权进入非农土地的交易，这也是昨天Heller教授讲过的，要有一个统一的产权规则。给农户这个地的使用权、收益权、转让权，包括转向非农用途的转让权。这个统一的产权，是一个长治久安、高效率和公平的基础。但目前提出这样的问题遇到大麻烦，农业承包法规定30年为限；非农土地批租，根据现在城市立法，住宅项目70年，工业项目50年，商业项目40年，这两个年期衔接不上。就是说农户有30年的承包权，不能把农地批给别人70年，这里头有两个法律的衔接问题。
第五是关于“准许集体土地进入市场”问题。从目前实践经验看，集体土地所有权进入市场，需要明确界定集体与承包农户的产权权利。当集体为了开发非农土地资源、重新回收、集中农户的土地承包经营权的时候，二十年农村改革的基本制度成果，可能重新动摇。由于南海等地农民非农就业机会比较多，农户继续持有农地的成本上升，因此那里的集体回收集中农户的经营承包权，只要给予合理的补偿条件，一般不会遇到农户们的抵抗。但是，如果“集体进入非农土地市场”的政策被法规化和普遍化之后，刚刚被2002年通过的《农村土地承包法》作为“单纯的土地发包方”得到规范的“农村集体”，可能重新又变成容易侵犯农户产权的积极力量。如果法律不明确农户是土地承包经营权向非农业用途转让的权利主体，那么正如我们已经看到的，集体连同村庄权力人物同样参与攫取农地转用的租金，或者实际控制、支配农地转用的租金收入，而让农民担任基本不分红的股份组织的“股东”。如果法律承认农户的承包土地转让权可以进入农地转用的领域，那么农户的利益可以有比较可靠的保障，也便于新的非农土地制度与《农村土地承包法》有更好的衔接，避免征地制度的改革动摇到农村家庭承包经营体制的根本。以农户完整的土地转让权为基础的体制，当然可能引起非农土地市场上较高的交易费用。为了解决这个问题，在理论上我们强调农户完整的转让权包含了自主的缔约权，他们可以缔结各种市场性合约来节约交易费用；在实践上，农户可以在自愿的基础上选择集体、新的合作组织、或者其他合约组织，如昆山的农民投资合作社。
第六是土地批租期限和集体土地进入市场的方式选择问题。现在城市土地批租是一次付清，70年租期一次性付一大笔钱，这样工商业进入门槛比较高。广东南海、江苏昆山许多地方是采取年度性收费方式，这样工商业的投资门槛可以降低。据我所知，这个问题已经引起中国的立法者、决策者的注意，中国人民银行行长周小川在一篇论文中指出，我们现在就业不好其中一个原因是我们搬了香港的土地制度。工商业的投资门槛太高，要盖个厂房，先交70年的地租，土地才批过来。第二，就是中共中央财经小组副主任陈锡文在解释今年中央一号文件时候，也提了这个思想。一旦提出要提高征地补偿，政府与土地开发商就很担心地价要上涨。陈锡文的解释是，我们将来可以考虑年度性的收费。
但从经济分析角度来说，我认为还要非常小心。因为完全变成年度性收费，这个风险分布就开始变化了，可能工商业的投资决策就可以变得比较轻率。因为他只要付一两年的租金，就可以盖厂房、旅店，因此我们不要忽略市场经济长期形成的智慧。在市场里，因为交易费用不为零，租和买是不一样的，所有市场既要有买房子的，也要有租房子的。我认为，在土地合约上，法律不要硬性规定合约的具体形式，应该允许交易各方去选择。应该允许一次性批租，年度性出租、合股等不同合约方式，不要去硬性规定。不宜由法律或政策替代供求双方在市场里自由缔约。目前农村供地方以年度性出租为主的模式，应该是农村集体和农户还没有明确的转让非农土地权利的结果。如果法律承认并保护集体和农户的全面的转让权，情况当有所不同。特别要考虑到，如果长期建筑物的投资只能与短期土地租用相结合，形成的合约隐含着极大的未来风险，而这类风险目前还不能完全观察清楚。我们仅可在理论上推断：法律和政策对合约形式的干预和限制越多，合约的执行成本就越高。这里的政策含义是，要明确完全的土地转让权和缔约权，可以批租（卖）、可以出租、可以入股、也可以用其他合约。重要的是自愿和自由协商。
征地制度改革的政策组合和实施程序建议
周教授强调，“清楚而有保障的农地转让权是运用价格机制配置城市化进程中土地资源的基础”，他认为这应是考虑我国征地制度改革思路和对策的一个基本命题。以此为依据，周教授提出几点组合政策建议。
第一，结束单一国家征用农地制度，发展农地转用市场。第二，政府在法律严格规定的公益用地范围内，拥有最终依法征地的权力；完善政府征地程序，确立征地按市价向承包农户补偿的原则。第三，承认农户承包经营土地的完全转让权，包括为农业用途和非农业用途转让承包土地的权利；农户在非农用地市场转让土地经营权，在符合土地利用规划和土地用途管制的前提下，可以自愿选择各种合约形式和开发方式。第四，农村集体作为承包经营土地的发包方，可以接受政府的委托，协助办理征地和征地补偿发放的工作，但不能截留应征地补偿款项；集体也可以接受农户的委托，集中开发非农建设土地或设施，但不能违背自愿原则、侵犯农户的转让权。
周教授对上述政策组合做了几点解释。第一，政府征地的适用范围，严格限制在经过法律程序确定的公益性用地的界限之内；考虑到“公益”定义的困难，建议按照国际经验，加入“征地按市价补偿”的新原则。这样，政府财力就构成征地数量的经济约束，等于给“最严格的耕地保护”或“农地转用的最优利用”，提供了“双保险”。
第二，征地按市价补偿，除了防止公益用地与非公益用地的配置误导，还减少了被征土地与进入市场交易土地的差价，有助于从源头上根治“权力寻租”。“征地”与“市价补偿”结合的经济含义，是节约公益用地项目的市场交易费用，因为“公益用地”以“征”来保证，不容讨价还价，但补偿还按市场形成的价格，可以保留市场机能。至于国防、反恐怖、救灾等紧急需要，可在法律里规定“紧急状况下政府可以先占用、后补偿”的条款。
第三，政府征地权加上“最终”的限制词，是考虑到在政府拥有最终征地权的限制下，即便公益性项目的市场交易费用也可能减低到可以接受的限度之内。就是说，即便法律规定的公益项目也不一定马上动用征地权，而可以先行市场谈判，谈不拢再（申请）行使最终征地权。这可以为公益项目的民营操作提供空间，也可以增加市场机能在公益项目建设中的作用，减少征地执行成本。
第四，在逻辑上结束农地转用的单一征地体制，就必须开辟非农用地市场。实际情况是政府对一级土地市场的垄断已经被实践打破，只是现有市场的基础薄弱、规模过小。建议未来土地市场以农户的完全土地转让权、而不是以集体土地所有权为基础。这样可以与农村改革的基本成果以及《农村土地承包法》相衔接，同时减少村庄权力人物利用农地转用机会再度侵犯农民权益，也提高土地资源的利用效率。千家万户农民进入非农土地市场引起交易费用上涨的问题，要靠自愿为基础的组织和合约来解决，其中包括农户可以通过委托来利用农村集体组织和其中的企业家资源，但要防止集体侵犯农民利益。
周教授认为，为实现上述政策组合，不但需要全面重修《土地管理法》，而且需要修改宪法关于“城市土地属于国家”的准则。考虑到征地改革涉及利益格局大调整，人们观念和认识不可避免地存在较大分歧，他认为不应该急急忙忙启动法律重修程序，而应考虑吸收我国城市土地使用权市场化的历史经验，逐步渐进地完成土地制度的根本变迁。周教授具体提出以下工作程序：
第一，先由全国人大常委会宣布〈土地管理法〉列入修订程序。第二，授权国务院在〈土地管理法〉没有完成修订之前，局部性试行一些与现行土地法律不相一致的办法，包括开放城市一级土地市场，允许集体土地或农户承包地进入土地市场，土地市场建设和管理等等。第三，动员社会各界关心征地制度改革和土地法的修改，广泛研究国际经验和我国自己的经验，在局部实验和全面研究的基础上，用3-4年时间完成法律修订，建立产权界定合理、兼顾效率与公平目标、适应我国经济现代化历史需要的新的农地转移制度。
