征地制度改革是今年一号文件提出的重大政策课题。为了对这一问题提供分析支持和政策建议，北京大学中国经济研究中心与耶鲁大学中国法律研究中心于2004年2月27和28日联合举办“中国征地制度改革”国际研讨会。中美两国经济学家、法学家、政府官员在这次研讨会上对中国征地制度改革进行了广泛而深入的研讨。我们通过六期简报对这一会议加以报道，本期简要报告2月27日上午研讨内容，这部分会议主题是“征地制度背景、政策目标及改革原则”。
林毅夫教授发言
会议首先由北京大学中国经济研究中心林毅夫教授和耶鲁大学中国法律研究中心副主任Jamie.Hosley教授致辞。林毅夫教授在致辞中简略阐述我国征地制度改革问题的产生背景和基本原则。他指出，近期在基层、县级单位或城市近郊出现了一些问题，即被征地农民与政府发生抗争的问题。在上访以及基层的问题中绝大多数与征地有关，而且解决不好会更严重。中国经济过去25年发展很好，未来二三十年发展也会很快，在高速发展中最重要的一个特征是农民由农村转移到城市，所以城市化步伐在未来二三十年会增长很快。城市化过程中农村土地转为城市用地，会出现农民失地的问题。工业化也要求农用地转为工业用地，而经济发展经济活动量增加，交通、运输，人民生活水平提高，住房用地、休闲用地需求也不断增加。由此判断，若不进行相应的改革，近几年征地出现的问题在今后会越来越多。
目前之所以问题会出现是因为体制上有很多不适应的地方，目前的体制城市土地归国家、农村土地归集体，将集体土地转为城市土地或工业用地如何补偿农民才合理。目前还是计划经济的算法，过去可行，因为农民失去土地。政府安排到非农业部门，进入城市、工厂当工人。计划经济时期城乡差别很大，农民很愿意。目前计划经济向市场经济转变，不再解决非国有部门就业问题，同时国有部门收入下降相对于非国有部门较低，25年快速发展供给弹性低的土地价格增长最快，但是征地收入一部分进入政府腰包，大部分进入开发商的腰包，农民失落感强烈才会出现当前的一些抗议问题。经济发展迫切要求解决土地问题。中央也很重视，目前的办法是维持现状，提出“以最严格的方式管理农村土地”，实际上是先把一切矛盾固化，然后想办法解决。
一方面经济要发展，另一方面要保护耕地、保护农民利益，有几方利益要调整，要保护农民，在经济发展过程中要用土地的人可以得到土地、同时不浪费、加入世贸组织可以部分利用世界市场解决粮食问题，但全部靠世界市场不现实，从政治角度必须保证国内粮食生产。出现很多问题、怎样解决？两方面经验应该给与高度重视。首先，发达国家经验，比如美国工业化过程出现过类似问题时，相应的制度框架、市场的中介机构等种种经验值得借鉴。其次，这几年国内各地区也在探索，全国各地特别是经济发达地区也碰到类似的矛盾，也在创新提出自己的解决方法，如果可以充分学习、体会两方面的经验，那么今天的研讨会可能会对中国今后的发展出现的一个问题提出解决方案，使中国今后的发展更健康、更平稳。他强调这一问题很重要，感谢周其仁教授抽出大量时间组织这次研讨会，感谢Yale同事、各研究机构和媒体朋友参加这次研讨会。
然后由中国经济研究中心周其仁教授以“城市化、农地转让权和征地制度改革”为题做主题发言，周教授以我国工业化和城市化土地资源在不同部门重新配置作为问题提出背景，以现行土地制度法律演变、实施现状和主要弊端作为直接对象，以市场价格配置资源机制和产权界定关系作为中心分析思路，对我国征地制度改革涉及的主要问题和基本思路，做了比较系统的分析和阐述，在后续讨论中引起热烈反应和评论。周教授报告和发言的主要内容，在本次会议简报之二、三中专门做了介绍。
耶鲁大学法学院Ellickson教授发言
报告题目是“土地制度概述”。他首先回顾了新中国成立国后土地制度中的重要变革。在20世纪50年代中期，中国实际上照搬了当时苏联土地产权制度，将农民土地私有权收归国家和集体。在1958-61年间，这种土地制度造成严重饥荒。经过长时期沉寂，1978年后中国在农村采取了家庭联产承包责任制，赋予农民有效产权，提高了他们的积极性和农业生产率。他引用中国成语：“千里之行，始于足下”，提示1978年农业改革只是中国土地改革第一步，现有土地制度只是改革的中间站而不是终点。
Ellickson教授认为中国人民最终将意识到土地私有权体系将会是改革的终点，并且这也是中国千年历史中的主流现象。实际上，在1949-54年，中国的社会革命就是打破了地主的集中私有制，把土地分配给农民成为他们的私有财产。他还提出一个值得注意的事实，就是几乎所有发展绩效良好的国家，都是实行土地私人所有制。在这些国家，国家只拥有少数土地，类似集体的机构也没有农地的所有权。当然这种被普遍采用的土地制度也有其优点及缺点。
土地私有制之所以能促使经济的繁荣，是因为它使农民个人、家庭户有了很高的积极性去提高生产率和土地质量，因为他们可以合法保留自己的生产所得。最好的佐证事实莫过于1978年改革后中国农业的突飞猛进。另一个私有制的好处在于行政的简化，把对土地做决定的权力下放给农民自己。如果土地的所有者觉得自己不再是这块土地的最有效的使用者时，私有制使他有权可以将土地自由出租或出让，以使土地可以得到更好的利用。因此在私有制下，若是有公司想在农民的土地上建厂房，他必须给农民一个满意的价格，因而土地的私有制实际上为农民提供了个人的保障机制。除非有特殊情况，个人的土地不能在未得到农民的允许时被强行拿走。中国的农民如果拥有受法律保护的私有产权，他们不会再有那么多反对的呼声。
Ellickson教授也同意，一个土地制度不可能十全十美，土地所有权下放会引起负的外部性等方面的问题。另外，土地要素集中到少数人手中也是可能出现的情况。国家可以通过一些外部管制以及相应税收制度来解决这些问题。他说：面对着一匹烈马，我们想到的应该是怎么驯服它，而不是干脆杀掉它。
Ellickson教授认为中国土地改革应注意以下三个方面的改革。首先应赋予个体农户完全的土地所有权，它应该是永久的所有，而不是现行的30年。并且农户应不需要集体或国家的允许就可以出售、出租或转让土地。另外，农民要有否决权，可以抵制政府的滥用权力，并在必须征用土地时获得相应的补偿。其次是中国应该减少集体对农用土地的控制权，集体现在手中的土地控制权力应最后转移给农民自己。历史已经表明，集体大农业势必造成农业生产的无效率。更重要的是，在中国现阶段，农村集体中的领导若可以从农转非中获得大量的土地增值带来的好处，寻租行为则不可避免。再次是政府应逐步淡化自己在土地转让等方面中间人的角色。现在农转非等还需要经过城镇政府的审批，实际上又提供了政府利用权力寻租的机会。相反，国家政府应该通过行政管制及相应的税收制度来对解决土地的转让、出售中可能出现的问题。
中国经济研究中心汪丁丁教授发言
汪丁丁教授以“征地制度的两种合法性与效率原则”为题发言。他首先表示同意周其仁教授对于土地财产权三要素的界定，即使用权、收益权和转让权。他同时指出，转让权的界定是一个社会博弈的过程。所谓社会博弈，是指权利与资源的配置过程及对相应行为的意义界定，是处于利益冲突的社会成员之间基于道德共识的策略性互动。汪教授还提出两个概念：Legality和legitimacy，前者为“合法律性”，后者即韦伯所谓的“正当性”。按照哈贝马斯的阐释，正当性意味着交往理性、交往认知、交往伦理以及在此基础上的正统性，而合法律性则意味着对实存法律的阐释以及各阐释间的逻辑一致性。汪教授同意Ellickson关于土地市场私有化的看法。他认为任何交往共识都具历史性和路径依赖性质。在中国更具有正当性的可能是延续千年之久的“私有制”。汪教授还强调对于土地制度改革问题的讨论，需要深究细节，尤其需要法学方面专门知识。
自由讨论发言
在自由讨论阶段，中美两国的学者、官员就征地制度的背景、政策目标及改革的原则以及主题发言人的有关观点展开的深入的讨论。中国经济研究中心陈平教授认为，现在国际竞争在于看谁能吸引更多的外国直接投资。参与全球的竞争，吸引外商投资，首先必须进行基础设施的建设，而且城市化过程中有巨大的社会转型成本，那么如何支付社会转型成本。金融市场的一个特点是财富越多信用越高，穷国甚至没有融资信用，所以发展首要的一个问题是信用的扩张。根据对过去改革经验的观察，地方之间的竞争是中国发展的重要动力，各个地方政府相互竞争吸引外资，进行基础设施建设。那么资金从哪里来？现在中央政府财力越来越弱，而且征税成本相当高。上海、广东省、浙江省发展的一个重要的发展动力是社会主义制度下的圈地运动，这与英国的发展历史以及美国西部开发是相类的。这确实很不公平，但对于发展却是起了重要的作用。从中央政府角度看，重要的是如何为发展融资。1978年改革是大家都不会比以前更差，我们现在的改革与1978年的改革相比风险很大。如果现在让地方将土地私有化，然后马上就会产生一个问题，地方政府的财政收入哪里来？中央政府的财政收入哪里来？大量的下岗工人的失业救济金谁付？大量的农民进城根本找不到工作，怎么办？我认为这是一个与金融与财政相关的一个问题。如果你不先改革银行系统、税制度、财政制度，你就无法改变土地所有制。另外，应注意的是，过去七年间，台湾一条高速公路都没有建起来，因为只要是建高速公路，土地的价格就飞涨，但是北京与上海差不多一年一条高速公路，因为土地是国有的而非私有。
Ellickson教授就讨论中提到的土地市场可能会产生泡沫或者其他负面结果的观点加以评论。他认为考虑这个问题的适当方法是，比较所有针对这些问题的制度选择。他认为不存在一个完美的机制，市场机制与政府计划都是有问题的，但市场机制是一个更好的机制。我也认为刚才提到的财政税收问题是极其的重要，中国过去二十多年的快速发展是令世人瞩目的，也正在成为世界的制造业中心，问题是怎么为这个发展融资。现在这样的征地制度实际上通过剥削农民，补贴城市制造业，为发展融资。更合适的是能通过对更广泛群体的课税，为制度业提供补贴，而不是只让一部分农户来提供这样的补贴。从各国的经验以及中国的历史来看，在土地私有制下，财政可以通过课征土地财产税等方式获得财政收入。土地私有制的一个好处就是提供一个更广泛的税基。
林毅夫教授指出，开这个研讨会的目的在于在土地问题上存在很多不正常的现象，我们需要从法律上将土地制度规范化。二十年来在城市近郊及工业化的土地增值太多，价格增长很快。现在的主要问题在于，这个增值的租金应属于谁？是农民还是社会大众、是政府还是土地开发商？现在土地增值的很大部分流入土地开发商手中，出现了很多不公平现象。对这个问题的回答决定了我们应采取怎样的制度安排。如果认同孙中山提的“土地涨价应归公”，那我们的问题就是如何使这部分增值真正归公？到底土地增值部分到底是更多地属于农民还是应更多地属于政府，这是我们应讨论的问题。
华盛顿大学法学院Posterman教授提出，中国在土地制度方面应借鉴日本、台湾以及南韩的比较经验。这些国家都给予了农民完全的土地所有权。日本战后农业人口达到50%，台湾和南韩更高，但中国的农村人口有8个亿，这在世界上也是绝无仅有的。我们应该明确的是，只有给农民土地所有权、转让权，才是给了他们真正的保障，才能让他们有积极性投资、生产，才可大幅度提高收入。在中国，大部分农民的消费水平还是非常低的。25%的农业人口每天的平均消费量只有一美元。他们的基本权利需要真正地保护。在征地问题上，应考虑到农民的切身利益和保障问题，切实贯彻实施《土地承包法》，因为土地是他们最重要的资源。
南京农业大学曲福田教授认为，周其仁教授的关于土地产权和征用制度的讲话实际上是把土地改革放到城市化和工业化当中去考虑，是非常重要的。在征地制度的讨论中，我们有两个应注意的问题，首先，改革应放在整个中国的大环境中考虑；再者中国土地制度要有一个长远的目标，建立一个长期起作用的作用机制，而不是给农民短暂的补偿、就业。
周其仁教授讲话让我们从两个方面来考虑问题，一是如何进行理论研究，二是如何从长远来设立土地制度。在此，有两个问题需要讨论，一是林教授提到的“土地涨价应归谁”的问题，从传统的马克思主义经济学到传统的西方经济学，应该说归公是有理论根基的。但在目前土地价格应如何分配？要具体考虑在不同社会有不同背景。传统经济学认为价格对资源有配置效应，并且农民做出了巨大的贡献，他们应该参与价格的分配。如果农民可以参与分配，那么应由谁去分配，以何方式分配？这就涉及到周其仁教授说的土地产权的残缺与市场机制的问题。分配是土地利用者与使用者间达到的均衡，但由于产权问题，土地的所有者农民没能力去达到这个均衡。在谈到土地增值归谁的问题时，应该先考虑土地产权应归谁，明晰农民的产权是必要的，否则就必然是政府的行为。另外，周其仁教授提到用市场机制来分配资源能否增加工业化成本的问题。我同意周其仁教授的观点。中国现在这方面的损失有两类，必要的代价性损失和过度性损失，过度的损失是政府压制土地市场或没有将土地市场培植起来所造成的效率损失，能够通过弥补产权的残缺来达到土地市场的有效运行，来抵制过度损失、促进工业化。欧洲认为我们幸运在于用“更低的工业化代价来获得经济增长”，但实际是有问题的，他们没有考虑到中国的现实：人多地少，粮食的问题。
周其仁教授提出两点值得回味，一，城镇土地是否一定国有？对这个问题的回答可能能为我们整个土地制度的改革提供一个新的方法。答案若是一定，那么征用可能是必需的。但若是不一定，则征用制度问题就可以迎刃而解；二，管制的问题。现在转让权的管制和价格管制是否是一回事？在中国，它们是一起进行的。但在国外的经验中，例如荷兰、英国，它们可以分开，转让权管制，价格放开。土地的价格由市场来决定，能否考虑通过改善价格的管制来更好地执行转让的管制，改善我们的征用制度？我们目前的主要任务还包括考虑农民的产权应该如何弥补的问题。
耶鲁大学法学院Rose教授就周其仁教授说到的产权与征地的关系问题发表评论。在中国尽管城市土地是国家所有的，私人对城市土地的使用权比对农地的使用权更有保障。因此，城市土地比农业土地的市场化程度更高、其价格更接近市场价格。因为农地的产权更加缺乏保障，转让权更不完整，所以农业土地的价格很低，远远低于市场价格，城市土地与农地的价值就相当的不成比例。正如Posterman教授所说，国家应该给与农民安全稳定的产权，这样才能使农民积极地投资和生产，并考虑土地在未来应如何使用。我认为，产权的完整与保障与征用是紧密相关的，如果农地产权得到更有效的保障，农地的价值会提高接近市场价值，那么征地的需求会降低。土地用途转变的动力很多是来自于农地与城市土地产权稳定性不同，因为农地产权的弱化使它的农业用途贬值。
Ellickson教授指出，林毅夫教授提出了一个有趣的问题，当土地变得越来越值钱时，谁应该得到土地增值的利益？美国有位学者，亨利•乔治，他毕生都在研究这个问题，认为土地所有者不劳而获地得到土地增值的收益是不公平，所以应该对土地增值征较高的税，使收益转移给大众而不是给特别的某一个土地拥有者，但他还是认为私有产权是适合的。这种观点曾一度在世界范围内有广泛的影响，有少部分的国家严格按照他的建议制定政策。我个人认为有两点，一，如果政府对土地课征收财产税，就可以从土地增值收益中获取部分收益，这是很大国家都有的再分配的办法；在那些有所得税的国家，当土地所有者出售他们的土地获得巨大的收入时，其中一部分可能成为所得税的课征对象；二，假定由于一条高速公路的兴建，引起了一块土地价格上涨了十倍，对这种情况，很多国家都有相应的法律规定，向土地所有者获得的增值收益收费。
中国扶贫基金会罗小朋博士指出，我们讨论问题时应注意中国有其独特的治理结构，也就是秦晖教授说的“大共同体本位”。他提到了中国土地制度与治理结构相关的几个问题。第一，在土地涨价归属的问题上，应该明晰“公”到底是大公还是小公。我们的土地制度在我国的高速增长中起到了重要的作用，首先土地成本降低，同时也带来了劳动成本的降低。城市中的农村劳动力价格中已经包括了农村土地均分和不允许定居于城市的因素，所以农村劳力的价格低于城市中劳力再生产价格。我个人比较怀疑。土地制度的负面影响越来越大，其中的一个因素在于地方官员在征地时已经脱离了本地区的需要，而是出于自己的需要。如果他借助于我们的治理结构并立足于本地区需要办事，则这种土地制度还是可行的。现在地方领导的流动部分造成了许多问题的出现，这是一个更为急迫的问题。
哥伦比亚大学法学院Heller教授认为，关于保护耕地的重要性以及粮食安全的讨论，很多人认为我们应该根据这两点来确定我们对土地制度的态度，决定我们对待农业用地和建筑用地的不同。但我个人认为，保护耕地根本就不是一个问题，国家政府一点都不用刻意地去保护耕地。这只是一个借口，借以保护正在日益衰减的集体权力，借以对城市化过程施加各种管制，从而对经济发展构成了大量隐性成本。
Posterman教授认为需要注意两个方面问题。一是补偿总量，农转非时应该以非农用途的市场价值为基准。二是补偿的分配问题。现在中国土地征用中，60%-70%的部分被县、乡镇政府拿走，25%-30%的份额留给了村集体，农民拿到手的只是5%-10%。根据我们的访谈，补偿的分配问题是关键的问题，而不是补偿的总量。农民知道总的补偿是多少，但分配给他们的太多，所以农民非常的愤怒。
美国众达律师事务所Judy Dong律师指出，土地资源是永久性资源，原来的土地征用补偿却是一次性的。征用金是将几十年的成本要求企业一次性缴纳，而对于农民也是一样，将他们依赖工作、生活的资源一次性补偿给了第一代。政府的问题也是出在这里，因为这样可以一次性地获得收益。Dong律师建议，在作土地征用时，投资企业不用一次性缴纳，而是将此作为农民的一个期权，农民的产权凭证就相当于股权证。那么他们也就可以从土地的增值中获得补偿，这个期权就可作为农民以后的生活来源。这也解决了制度上的权利批租问题，改善了投资环境，也保障了农民的生计。在目前的制度下，农民应有的收入被强行掠夺了。
