题目 国有企业产生的逻辑
主讲人 林毅夫 蔡方 李 周
时间 1996年3月26日
地点 北京大学中国经济研究中心致福轩
主讲人简介
林毅夫，1952年生于台湾，台湾大学肄业，1978年获台湾政治大学企业管理研究所硕士学位。1982年6月获北京大学经济系政治经济系硕士学位，1986年获美国芝加哥大学经济学博士学位。现任全国政协委员，北京大学中国经济研究中心主任，香港科技大学教授，澳大利亚国立大学兼职教授。蔡方，1956年生，1982年毕业于中国人民大学农业经济系，1985年和1989年从中国社会科学院研究生院获得经济学硕士和博士学位。现任中国社科院人口所副所长。李周，1952年生，1982年毕业于北京林业大学，1986年获该校硕士学位，1993年从中国社会科学院研究生院获得经济学博士学位。现为中国社会科学院副研究员。
国有企业产生的逻辑
林毅夫 蔡方 李 周
林毅夫，1952年生于台湾，台湾大学肄业，1978年获台湾政治大学企业管理研究所硕士学位。1982年6月获北京大学经济系政治经济系硕士学位，1986年获美国芝加哥大学经济学博士学位。现任全国政协委员，北京大学中国经济研究中心主任，香港科技大学教授，澳大利亚国立大学兼职教授。
蔡方，1956年生，1982年毕业于中国人民大学农业经济系，1985年和1989年从中国社会科学院研究生院获得经济学硕士和博士学位。现任中国社科院人口所副所长。
李周，1952年生，1982年毕业于北京林业大学，1986年获该校硕士学位，1993年从中国社会科学院研究生院获得经济学博士学位。现为中国社会科学院副研究员。
Abstract
After the establishment of New China, government leaders selected heavy industrial development as a strategy to meliorate poverty stricken conditions and to induce industrialization. They chose to transfer ownership of many enterprises from the private sector to the state. This helped the government accomplish its goals quickly at little political risk and low monitoring costs. Thus, stateowned enterprises were an internally-developed institution. This kind of operational system overcame such problems as discrepancies between owners and managers, and nonconformity of information. However, this arrangement performed worse than expected. Over time, stateowned enterprises became less willing to improve on efficiency and quality, and thus reverted to old routines and lowered standards. They realized that a competitive environment is necessary in developing a modern economy.
摘 要
新中国成立以后，为了迅速实现工业化，摆脱经济落后的局面，中国政府领导人选择了重工业优先发展战略。虽然从理论上讲，企业国有化并非是推行重工业优先发展战略的唯一选择，但它却因具有政府能最大限度地控制和配置经济剩余，进而最大限度地实现政府的战略意图，以及易于操作、政治风险小和监督成本低等一系列优点而成为内生性的制度安排。在没有市场竞争，从而没有一种能够准确反映企业经营绩效的充分信息指标的条件下，剥夺企业的生产、经营自主权，就是防止经营者采取侵犯所有者权益的机会主义行为的有效安排。这种内生性的治理方式可用来解决国有企业的所有者与经营者之间存在着的激励不相容、信息不对称和责任不对等的问题，具有次优 (second best)的性质。本文力图揭示出国有企业产生的逻辑和治理结构形成的内生性。为了避免产生歧义，在展开论述之前有必要作一个说明∶我们讨论的并非是专门提供公共品的国有企业，而是同推行重工业优先发展战略相联系的国有企业。虽然在传统体制下，把所有的经济活动都同国家整体利益联系在一起，公共品概念的外延被无限地扩大了，但从理论上还是可以把专门提供公共品的国有企业和体现国家经济发展战略意图的国有企业区分开的。最后指出，建立充分竞争的市场体系是国有企业改革获得成功的前提，如果国有企业仍然面临产品和要素价格扭曲的宏观政策环境，改变企业内部治理结构的努力充其量事倍功半，甚至有可能背离改革的初衷。
一、国有企业产生的背景和逻辑
中华人民共和国建立之初，经济发展水平十分低下。1949年，国民收入只有358亿元，人均66元。国民收入中工业的比重仅为12.6%。在工业总产值中，重工业产值比重只占26.4%。而当时发达国家的工业增加值占国内生产总值的比重一般都在50%上下。例如，前联邦德国(1950年)在55%到60%之间；美国(1953年)为48.4%；加拿大(1951-1955年)为49.6%；瑞典(1951-1955年)在54%到58%之间¹。 第一个社会主义国家苏联的经济结构也是如此。1950年其工业占国民收入总额的比重达到42%左右²。 从关系国计民生的重要工业品产量看，1949年中国钢产量只有15.8万吨，而1950年美国的钢产量为8785万吨，前苏联为2733万吨，日本为484万吨，前联邦德国为1212万吨，英国为1655万吨；1949年中国能源产量（折标准燃料）为2371万吨，1950年美国为116620万吨，日本为6232万吨，前联邦德国为14106万吨，英国为22149万吨³。 由于从现象上看同发达国家的差距主要表现为工业化水平上，所以中国政府领导人把加速工业化，特别是提高重工业在工业结构中的比重，作为改变落后面貌的首要任务和主要途径，因此选择了重工业优先发展战略。
选择重工业优先发展战略，与当时中国面临的国际政治、经济环境也是相吻合的。由于以美国为代表的西方国家不满于中国大陆的政权更替，实行了一系列政治上孤立、经济上封锁的措施，使中国缺乏良好的外部经济联系，并且随时面临着战争的威胁。这种状况使中国领导人明确地意识到：能否迅速地建立起工业体系，尤其是（包括为军工服务的）重工业体系，是关系到国家和政权生死存亡的头等大事。苏联运用国家计划迅速推进工业化曾经取得的成功，对中国领导人选择这样的发展战略施加了较大的影响。此外，必须以更快的经济增长速度来体现社会主义经济体制优越性的意识形态，对该战略的形成和推行也起了一定的作用。
重工业作为资本密集型产业具有建设周期长、在发展的早期，大部分设备需要从国外引进和初始投资规模巨大三个特征。而当时中国的经济发展水平很低，具有资金极为稀缺、可供出口的产品少，资金密集型的重工业不符合我国的比较优势，外汇不足和经济剩余少且分散三个特征，同时又缺乏引进外资的条件。在这种情形下，利用市场机制来配置资源，是不可能把投资引导到重工业部门的，却有可能诱致以轻工业为主导的工业化。所以，要实施重工业优先发展战略，从经济逻辑上要求政府承担起最大限度地集中经济剩余和降低发展重工业的门槛的责任。集中经济剩余可以有两类迥然不同的做法。一是通过金融机构吸引居民储蓄的诱导型积累方式，二是通过财税系统或价格扭曲集中剩余的强制型积累方式。采用第一种方式不仅要有健全分布广且有效的金融机构，多样且方便的金融工具，系统且灵巧的金融政策，在剩余少而且分散的情况下，建立这套系统的成本非常高，而且即便成功，也无法保证集中起来的资金能够配置到体现国家战略意图但不具比较优势，缺乏竞争力的部门，所以政府选择了强制性集中经济剩余的做法，使其集中的资金在投向上也能充分体现战略意图。在强制集中剩余的两种方式中，通过财税系统的集中方式面临和采用金融机构动员资金方式同样的问题，即必须要有健全且有效的财税系统，建立这个系统的成本很高，并且用集中起来的税收来补贴不具有比较优势，而必然亏损累累的重工业，在政治上也很难得到全民的支持。因此，最佳的选择是采取压低利率、汇率、能源及材料、劳动力价格和生活必须品价格等一系统政策，通过不等价交换将多余的剩余集中起来，并且使不具有比较优势的重工业在这种扭曲的宏观政策中也能生存和发展。
注释：
¹参见Kuznets, Simon, Economic Growth of Nations：Total Output and Production Structure，Cambridge: Harvard University Press，１９７１，表２１。
²周荣坤、郭传玲等编《苏联基本数字手册》，时事出版社，１９８２年，第２６、４６页；中国银行总管理处、北京经济学院编《六国经济统计（１９５０－１９７３年）》，中国财政经济出版社，１９７５年，第９页。
³中国银行总管理处、北京经济学院编《六国经济统计（１９５０－１９７３年）》，中国财政经济出版社，１９７５年，第２０、２９－３３页。
从理论上讲，把人为压低价格的资金、外汇和各种资源分配给私有企业，同时要求这些企业发展重工业也是可以的。然而，当时具有适宜规模的私有企业很少，可供政府选择的范围相当有限，而且要识别出哪些企业能最好地体现国家所确立的战略意图也是不容易的。更为棘手的是，即使在扭曲的客观政策环境中发展轻工业所获得的利润，还是比发展重工业高。追求收益最大化的私有企业极有可能在拿到政府分配的稀缺资源后，又利用一切手段规避政府的产业管理，偏离优先发展重工业的方向4。要使这些企业始终如一地遵循国家的战略意图，政府还必须对其生产、技改、投资决策进行严格的管理，这样的管理成本高，而且必然滋生出许许多多的寻租行为，白白浪费许多宝贵的资源。
相比较而言，依靠国有企业来实现这种战略意图是最直截了当的，所以超越当时资源比较优势而执行重工业优先发展战略的任务，历史地落在了国有企业身上。事实上这也是最大限度地动员剩余、最充分地体现国家的战略意图所诱致出的一种内生的制度安排。当时农业是整个国民经济中的主要部门，又是极端落后的部门，不能胜任为重工业发展提供足够积累的使命。1950-1953年平均，农业占国民收入的份额为59.3%，而占国家财政收入的比重仅为16.4%。因此，在最大限度地吸取农业剩余的同时，工业化的积累在很大程度上仍要仰仗工业部门自身。可以设想，在确立了重工业优先发展战略之后，被人为压低了价格的资源固然可以通过高度集中的配置体制流入优先发展的部门。但当一个生产周期完成之后，其剩余能否继续按照战略意图进行再配置，而不受市场收益的诱导转投到非优先发展部门，比如轻工业，主要取决于国家对企业剩余的控制能力和控制程度。对政府来说，企业国有化，无疑是最大限度地控制经济剩余，并将它们用于国家战略目标所要求的投资方向上的最优选择。
在中国，领导国家和经济建设的是信奉马克思主义的共产党政权。建立全民所有制（国有制的一种用语），不仅符合上述经济逻辑，使剩余动员和配置能够以内部化的形式得以解决，而且又有根据地时期积累的经验和战时经济条件下产生的组织资源可供利用，还符合共产主义的意识形态5。 国有企业从需求和供给两个方面，融以上三种优势于一身，把经济逻辑的内在要求与意识形态上的目标完美地结合起来，因而在当时可作的选择中是成本最低的。
可能有人会提出这样的问题∶从配置稀缺资源和控制生产剩余的角度，都不难理解重工业以及直接为其服务的基础设施部门实行国有化的必要性。生产资料交易要合乎国家资源配置计划，其国有化也是题中应有之义。为什么轻工业、服务业等部门也要实现国有化呢?这是因为，在一个资本相对稀缺、劳动力相对丰富的经济中，劳动密集型的产业具有比较优势，又直接面对着广大消费者的需求，因而具有较高的盈利能力。特别是那些被人为压低了价格的生活必需品之外的轻工业产品，盈利能力更强。例如每百元资金所实现的税利水平，1957年轻工业是重工业的2.7倍，1980年是3.1倍6。 为了把轻工业创造的经济剩余尽可能多且毫无阻力地转移到重工业部门，将轻工业部门的企业国有化无疑也是必要的，说到底，它也是由重工业优先发展战略所决定的一种内生性制度安排。
注释：
4、1979年开始改革开放以后，乡镇企业、三资企业和私营企业的发展，主要集中劳动密集型的企业即是一个最好的证明。这也是在新民主主义时期宣告社会主义将会是民族资本后的天堂，而在推行重工业化的第一个五年计划，即急于将民族资本企业国有化的原因。
5、马克思、恩格斯在《共产党宣言》中指出：“共产党人可以把自己的理论概括为一句话: 消灭私有制。”《马克思主义著作选编（乙种本）》，中共中央党校出版社，１９９４年，第３０页。
6、李悦等编著《中国工业部门结构》，中国人民大学出版社，１９８３年，第３７页。
服务业和小型商业国有化或合作化的必要性，除了国家控制剩余的目的之外，还有其他原因。劳动力价格是生产成本的有机组成部分，要降低发展重工业的门槛，作为劳动力价格重要组成部分的服务和生活必需品价格就不能过高。从理论上讲，政府可以采取管制价格的办法而并非一定要抑制私人经营商业、服务业。问题在于，如果价格太低私商就不会有投资激励，而且服务业和小型商业经营规模小，布点分散，产品和服务品种多样，进行价格管制的成本是很高的。通过国有化或合作化，可以提高其与计划配置体制在制度上的协调性，大大降低管理费用。由此可见，服务业和小型商业的国有化，也是由推行重工业优先发展战略所决定的内生性的制度安排。
建国初期，中国的私营经济和个体经济还占据重要地位。据统计，在1952年的工业总产值中，国营企业占41.5%，集体企业占3.3%，公私合营企业占4.0%，私营和个体企业占51.2%7。 按照当时实行的新民主主义政策，民族资本主义工商业将在相当长的时期内与社会主义工商业相安共存。然而，由于工业中多种经济成分并存的格局难以满足重工业优先发展战略的要求，所以随着“一五”时期开始实施重工业优先发展战略，党和政府逐步改变了最初的政策主张和承诺。从1954年起，国家把许多规模较大的私营企业逐步纳入公私合营的范围，并对其进行扩建或改建投资。中小私营企业的改造经过个别企业公私合营到全行业公私合营两个阶段。1956年初，全行业公私合营从北京开始，随后遍及其他城市。公私合营后，原来的所有者失去了经营企业的权利，事实上成为国营经济。在1956年的工业总产值中，国营企业占67.5%，公私合营企业占32.5%，私营企业几乎不存在了8。 1958年4月2日，中共中央发出《关于继续加强对残余的私营工业、个体手工业和小商小贩进行社会主义改造的指示》，决定对城镇工商业者采取更加严厉的限制和改造措施，使生产资料所有制形式以及经营方式、购销办法更趋于单一化，城镇中的国营经济成分又有所提高。1966-1976年期间，不少地方把独立核算的小集体上升为统一核算的大集体，把大集体上升为国营企业，并把原为集体所有制的供销合作社改为国营商业，国营经济所占份额进一步扩大。到1978年，国营经济占城镇工业总产值的份额上升至85.4%，集体经济下降为14.6%9。
必须指出，50年代采取的没收官僚资本、收购外国资本和改造民族资本政策确实对中国国营企业的发展有较大的影响，然而从总体上看，绝大多数国营企业是政府利用集中在手里的经济剩余发展起来的。尤其是大中型国营企业，几乎都是建国以后利用集中起来的经济剩余发展起来的。
一些学者认为，无论发达国家还是发展中国家都存在国有企业，而且许多国家的经验显示国有企业承担着实施重工业优先发展战略或进口替代战略的责任，履行着私有企业没有能力也不愿意履行的职责。他们把国有企业的产生看作是“国家替代企业家职能”，或为了“把资本积累的控制权从私有部门转移到国有部门”。10由于这些解释跳过了重工业优先发展战略选择、宏观政策环境扭曲以及资源配置制度的高度计划化这样几个关键的逻辑环节，因而在理论上是不完善的，既不能解释为什么必须要在资金密集型产业投资，也不能说明为什么私有企业不能承担这种职能。
注释：
7、国家统计局，《中国统计年鉴（１９８４）》，中国统计出版社，１９８４年，第１９４页。
8、薛暮桥，《中国社会主义经济问题研究》，人民出版社，１９７９年，第３８页。
9、国家统计局，《中国统计年鉴（１９９５）》，中国统计出版社，１９９５年，第３６５、３７７页。
10、参见Haririan, M. , State-Owned Enterprises in a Mixed Economy: Micro Versus Macro Economic Objectives, Boulder: Westview Press, 1989.
二、传统国有企业治理结构的内生性
国有企业管理体制的雏形是在国民经济恢复时期形成的，但真正成为一个比较完整的体系则是在“一五”期间。同国有企业的产生一样，国有企业管理体制也是按照相同的经济逻辑内生地形成的。按照传统的定义，国有企业属于全体人民所有。然而，全体人民不可能直接经营国有企业，只能委托给中央政府经营。同样，中央政府（国务院）也不能直接经营数量众多的国有企业，还得通过一系列中间管理层次委托给企业经理人员经营。由此形成任何大型企业都存在的企业委托－代理关系。由此可见，所有权与经营权发生分离是国有企业的基本属性11。 相应地，同其它所有者与经营者相分离的大型企业一样，国有企业也有以下三个需要解决的问题。
第一，所有者和经营者的激励不相容。在两权分离的情况下，企业所有者与经营者的利益通常是不一致的，也就是说，委托－代理关系的形成，天然地会产生所有者和经营者激励不相容的问题。例如在中国经济建设的初期，国家的目标取向是最大限度地动员资源，以尽快扩大重工业的规模，加速重工业化进程。而企业经理人员和职工则倾向于扩大企业规模、增加个人工资和扩大社会影响。
第二，所有者与经营者之间存在着信息不对称。在现实中，企业经理人员总是拥有更多的关于企业经营过程中收入和费用的真实信息，而作为委托人的所有者，由于不参与实际经营，获得相应的信息需要付出高得多的成本。这种信息不对称为经营者侵犯所有者权益提供了机会。
第三，所有者和经营者对企业经营结果所负责任的不对等。为了最充分多激励经营者的聪明才智，所有者往往把经营者的收益同经营成果有机地联系在一起；然而，一旦经营不善导致恶劣后果，代理人承担的责任毕竟有限，最多不过是个人信誉、财产或自由的丧失，这与所有者或委托人的资产损失相比就十分不对称了。这种责任不对等有可能诱发代理人采取风险过度的行为，如巴林银行的里森事件，也有可能采取掠夺性的资产转移行为，使所有者的利益受到损害。
在市场经济体制下上述三个问题都是可以解决的。因为在充分竞争的市场环境下，企业之间的竞争会形成一种平均利润或平均成本。通过企业的实际利润水平(或成本水平)和平均利润(或平均成本)的比较，就可以看出企业的经营状况。换句话说，如果存在着由充分竞争产生的平均利润率，每个企业的利润水平就是反映企业经营好坏的充分信息，所以利润率可作为考核和监督企业经营的充分信息指标12。 这个充分信息虽然不能完全克服信息不对称的问题，但它是一种简单的、成本低廉的度量企业经营好坏的手段。由于经理人员只有取得良好的经营绩效才能在经理人员市场上的竞争中占据有利地位，所以当充分信息和经营人员市场结合在一起后，经营者与所有者的激励便相容的。而一系列事先对企业经营行为作出规范的管理制度和内部治理方式，则是对应于各种特定情况，最大限度地解决经营者与所有者之间责任不对等所带来的问题。
注释：
11、我国经济学家常常认识不到这个事实，以为所有权与经营权的分离只是国有企业改革以后出现的属性。但根据孙冶方在其文章中引用的一段话，可知国外学者对此早有认识。这段话说：“在全民所有制之下，占有、使用和支配权是一个主体，而所有权是另一个主体。国营组织，只是根据它们的活动目的和财产的用途对固定给他们的国家财产行使占有、使用和支配之权。而这些财产的所有者是国家。”（孙冶方《社会主义经济的若干理论问题》，人民出版社，１９７９年，第１３９页）。
12、这里的充分信息概念，是我们从统计学中关于充分统计量（sufficient statistic）的概念借鉴而来，表明当企业所有者不能够获得关于企业经营全部信息的情形下，只需掌握这种最充分反映企业经营状况的信息即可以获得关于企业实际经营绩效的必要信息，从而可以考核和监督经营者行为。固然，我们借用这个概念与它在统计学中的原始涵义有所差别，但引用一段关于“充分统计量”的定义，仍然将有助于我们理解“充分信息”概念。统计学教科书指出，充分统计量之所以是“充分的”，在于其导致数据量的显著减少，而不会损失样本中所包含的“信息”；或者说，所有的样本“信息”都包含在这种（通常数量很少的）“充分的”统计量中了。（Nguyen, H. T. and G.S. Rogers, Fundamentals of Mathematical Statistics, New York: Springer-Verlag, 1989, Vol. II, p. 42）
然而在计划经济体制下，市场机制受到了抑制。由于没有充分竞争的市场，也就不存在能用来考核企业经营状况的平均利润率，企业的利润水平就不是充分反映企业经营好坏的信息，也就不能作为评价企业经营状况的充分信息指标。由于没有可用来考察和监督国有企业经营状况的充分信息指标，要获取企业的开支水平是否合理，利润水平是否真实，以及所有者利益是否得到保障等信息，其费用就十分高昂了。所有者和经营者之间的激励不相容便成为一个难以解决的问题，而责任的不对等又会使这种不相容性进一步加剧。如果国有企业拥有经营自主权，他们就有可能多吃多占，侵蚀原应属于所有者的利润和收益，而且在产业和企业间的要素报酬率存在很大差异的传统经济体制下，他们就有可能将可支配的资源配置在要素边际报酬率高的地方13， 这样的边际调整显然会干扰重工业优先发展战略的实施，破坏整个计划经济体制下的均衡。
既然建立国有企业的目的是为了使政府能够最大限度地集中和配置企业剩余，使整个经济中的资源配置最充分地体现优先发展重工业的战略意图，在不存在充分信息指标的情况下，国营企业是不能拥有经营自主权的。在这种情形下，国有企业所需的投资和其他生产要素由政府无偿拨付，所生产的产品及其规格、数量和产品的调拨或销售由政府计划决定，在财务上实行统收统支，利润全部上缴，亏损全部核销，便成为监督成本最低的制度安排。事实上，国有企业的管理体制就是按照这样的逻辑形成的。下面，从企业经营的几个主要方面，来分析国有企业管理体制或内部治理方式的内生逻辑。
1、企业生产体制。由于所有者和经营者信息不对称，企业生产什么，生产多少和怎样生产，就不能通过一种简单明了的方式进行监督。在企业所有者和经营者激励不相容的情形下，国有企业的经理人员有足够的激励夸大生产成本，隐瞒利润，提高企业、职工和他们自己的福利。解决这一问题最直截了当且奏效的治理方式，就是要求企业必须按照政府或上级主管部门的生产指令从事生产。正如传统的社会主义经济学教科书上所描述的：“生产什么，生产多少；你供应我什么，我供应你什么，都是统一规定的。这种关系，就同一个车间内不同的工序或同一个企业不同的车间一样。14” 企业只需完成这些具体任务，不能根据市场上的需求变化调整生产计划，更无权决定生产什么。
2、企业财务体制。在产品和生产要素价格高度扭曲，企业又无权决定生产方向的情形下，必然出现一部分因政策原因而盈利的企业，一部分因政策原因而亏损的企业。由于缺乏竞争性市场条件下形成的利润率这样一个充分反映企业经营状况信息的有效指标，国家难以区分企业的盈利或亏损是由政府的战略意图和价格扭曲造成的，还是企业经营造成的。为了防止盈利企业享受政策性盈利之惠，同时使因政策性亏损的企业能够保持正常生产，实行统收统支的财务管理制度，便成为国有企业管理体制的一个重要组成部分。此外，为了防止国有企业采用“挤成本”的办法截留资金，侵蚀国有资产，增强自己的财务实力，对国有企业实行极为严格的成本管理，规定厂长经理只有批准200元（后来改为300-500元）的低值易耗品进入成本的权力。大修理基金的使用范围也是非常严格的，明令规定不允许利用大修理使固定资产“增值或变型”。
注释：
13、８０年代初国有企业改革的结果即可反证这种可能性。当企业获得了部分生产经营权之后，工资基金的增长远快于生产率和产出的增长，并且不少可支配的资源被配置在要素边际报酬率高的地方。
14、孙冶方《社会主义经济的若干理论问题》，人民出版社，１９７９年，第１７６页。
3、劳动工资管理制度。资金密集生产上所需的劳动力少，因此，把有限的资金用来优先发展资金密集型的产业，创造的就业机会就少。因此，为了解决增加就业的实质，就只好把劳动用工权统一掌握在专门的主管部门手里，并逐步扩大，统一安排就业的对象，统一安排就业的范围， 从大学毕业生、中专技校毕业生，直至复员退伍军人和城市待业青年。对就业实行集中管理以后，国营企业的职工人数计划由国家逐年批准下达，企业增加新职工需经主管部门批准。又由于企业的盈利或亏损主要决定于企业职工的努力程度。因此，职工的工资福利水平不能和企业的利润水平挂钩。国营企业的工资标准和升级制度就只能由中央政府统一规定。在低工资制度下，为了保障职工及其家庭的基本生活，在货币工资之外辅之以生活必需的实物福利和社会性服务，如住房、医疗、教育、托幼等等。可见，企业办社会也是劳动就业制度的一种内生结果。由于国有企业履行了保障就业和提供社会性服务的非生产性职能，国家也要同时控制其这两方面的活动及其结果，政企不分就成为必然。
4、物资配置体制。人为地压低产品和生产要素价格，必然使短缺成为普遍的现象。为了确保稀缺资源流向体现国家战略意图的部门，必须采用高度集中的计划方式来配置资源。所以，国有企业定期向政府主管部门报送所需物资的计划，经批准后由物资部门根据指令性计划供货，也是使物资配置和其他方面的安排保持一致的必要手段。
5、产品销售体制。由于国家不用利润率这一充分信息指标来监督和考核企业经营绩效，就不得不控制住企业经营的各个环节。如果企业拥有产品销售权，就意味着其可以自行选择销售对象、销售数量和产品价格，国家就无法控制住购买其产品的企业，物资配置权就会失控，也难以掌握企业销售收入的真实信息，从而给企业截留经济剩余开了口子。所以，按照国有企业制度安排的逻辑，必须剥夺企业的产品销售权。事实正是如此，企业主管部门监督企业按指令性计划生产，产品经验收进入企业仓库后，就相当于进入了国家的仓库，由国家的物资部门负责调拨，企业无权处理这些产品。
至此，可以清楚地看到传统国有企业管理体制形成的内在逻辑∶国家把企业委托给经理人员经营，产生了国有企业所有者和经营者之间的信息不对称和激励不相容；由于没有一个简单且低成本地反映企业经营状况的充分信息指标，要防止经营者侵犯所有者的权益和干扰重工业优先发展战略的实施，就不能给企业经营自主权，由此形成了企业产、供、销和人、财、物完全被统死的微观经营机制。在社会主义制度下，工人阶级是国家和企业的主人翁的意识形态，在现实中让位于经济逻辑。在这种逻辑下，不给企业经营自主权是一种成本最低的制度安排。
在改革前的近30年里，国营企业的管理体制有过多次变动，然而这些变化主要是经济决策权在中央政府和地方政府之间的转移，这种委托层(而不是委托-代理)之间的事权重新划分并不影响国营企业高度集中的计划管理体制，经营方式和调节机制。委托层之间的事权调整曾使国营企业的隶属关系发生过数次重大变化，但是，国营企业无论隶属于哪一级政府，都不拥有生产经营决策权，即国有企业的委托-代理关系并没有发生实质性变化。
三、国有企业改革成功的关键
从第一个五年计划期间开始推行的重工业优先发展战略，内生出扭曲产品和要素价格的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度和毫无自主权的微观经营机制。这一经济体制无疑解决了在一个经济十分落后的发展起点上把积累率提高到15%以上的增长问题，并借助于国营企业的发展，以较快的速度建成了门类比较齐全的工业体系，使中国的经济结构发生了很大变化。统计资料表明，在1952年至1978年的26年里，工业占国民收入的份额由19.5%％上升到49.4%，提高了近30个百分点；而国营工业又是工业增长的主要源泉。这一时期，全国国营工业总产值由142.6亿元增加到3416.4亿元；按可比价格计算，国营工业产值增长了17.15倍，年平均增长率高达11.55%，其占全国工业总产值的份额也由40.5%上升到80.8%。15 这一时期最为显著的特征是重工业增长得特别快(2680.4%)，是轻工业(870.6%)的3倍多，与此相对应，重工业产值占工业产值的份额由35.6%上升到57.3%。重工业发生了鹤立鸡群式的突飞猛进。工业在国民收入份额中的急剧提高，是罕见的历史现象。例如，在工业化过程的最初40年或50年间，英国在1801-1941年期间工业份额只上升了11%，日本在1878/1882-1923/1924年间提高了22%，都不及中国快。
但是，这种结构变化基本上是靠追加资源投入的倾斜配置带来的，是以牺牲具有比较优势的产业的发展为代价的。更为棘手的是，它使我国就业结构的变化速度大大滞后于产值结构的变化速度，人口集中的速度大大滞后于资本集中的速度，发展中国家所特有的二元经济特征基本上没有消除掉。由于企业并不直接面对市场，产品不愁卖，感受不到也无须考虑需求的变化；16 由于没有竞争的压力，企业改进产品质量、降低成本和提高效率的激励明显不足，以致失去了许多技术创新的机会，大大延缓了技术变革的速度。有关各种要素对经济增长贡献的研究表明，在传统经济体制期间，国营企业的经济增长主要依靠追加物质生产要素，技术进步对工业增长的贡献或总要素生产力的贡献极为低下。例如，世界银行得出了总要素生产率不足10%，甚至为负的结论。目前，几十年来国有企业经营绩效低下事实上已经成为经济学界的共识。
然而，对国有企业为什么经营绩效低下和如何扭转这种局面的看法有较大的不同。一种比较流行的观点认为，国有企业经营绩效差的主要原因是产权不清，而明晰产权是扭转这种局面的关键所在。我们认为，国有制和国有企业的内部治理结构是内在的，如果不把产生这样的所有制安排和治理结构的外部原因先解决好，那么，任何企图改变原有的产权安排和内部治理结构的努力，都将事倍而功半。而且，可能使事情更糟，而不是更好。
要改革好目前企业，就必须从大型企业必然面对激励不相容、信息不对称和责任不相当的特性出发，创造公平竞争的环境，使企业的利润可以成为衡量企业经营好坏的充分信息指标。据此，来制定奖惩制度，使所有者和经营者的激励完成相容，然后，进而改善内部治理结构，在对企业经理人员充分授权的情况下，防止责任不相当的可能带来的问题。自79年的改革开放以来，由于非国有企业的涌现，以及国有企业开始具有独立的利益动机，竞争的局面已经开始出现，但国有企业还承担着许多历史遗留下来的各种政策性任务。由于这种政策负担的存在，国有企业的利润水平还不能作为衡量企业经营好坏的充分信息标准。并且由于政策性负担的存在，政策性亏损和经营性亏损的界限难于划分，企业就可以将经营不善或多吃多占所造成的亏损统统归咎于承担政策性任务的结果。而且，政策性亏政策，政府也就无法抵制企业要求给予各种明补和暗补的压力。国有企业的预算必然是软的。由于政府必须给国有企业各种明补和暗补，政府对国有企业的生产经营就不能不管，政企也就难于划分清楚。政企不分予算软约束必反过来使企业缺乏改善经营的积极性。所有企业，首先必须将国有企业现有的各种历史遗留下来的政策性负担从国有企业的经营中剥离，使目前企业为真正的以盈利为目标，并公平面对市场竞争的企业17。
注释：
15、国务院全国工业普查领导小组办公室等《中国工业经济统计资料(1986)》，中国统计出版社，１９８７，１２９页、２０７页）
16、当然，由于企业职工工资水平和农民收入水平几十年增长甚微，因而消费水平多年没有提高，消费型式变化也很小。
17、国有企业主要还承担那些历史遗留下来的政策性任务，以及怎样解决这些历史性任务，请参见：林毅夫、蔡肪、李周《充分信息与国有企业改革》（上海人们出版社和三联出版社，1997年）。
