题目 中国农业：当前问题和政策抉择
主讲人 林毅夫
时间 1995年9月08日
地点 北京大学中国经济研究中心致福轩
主讲人简介
北京大学中国经济研究中心主任,美国芝加哥大学经济系博士,美国耶鲁大学经济发展中心博士后，主要学术著作：《制度、技术和中国农业发展》，上海人民出版社和三联出版社， 1993年；《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海人民出版社；《中国农业科研优先序》中国农业出版社，1996年；《充分信息与国有企业改革》，中文简体字版，上海人民出版社，1997年。
中国农业：当前问题和政策抉择
北京大学中国经济研究中心
林毅夫
一、当前农业问题
我国经济改革开始于70年代后期的耕作制度变革，从1978—1984年，我国农村从生产队制度到家庭联产承包责任制的转变带来了粮食和其它农产品产量惊人的增长，农村体制改革的成功鼓励着中国领导人在农村和城市进一步推行以市场为导向的经济体制改革。毋庸置疑，家庭联产承包责任制是我国80年代最成功的一项改革。我们完全有理由认为，如果没有我国农村改革的成功实践，我国以市场为导向的改革就不可能如此深入开展。然而正当这些了不起的成就引来全世界的赞扬之声未绝时，在90年代初中国农业、农村和农民问题再度成为舆论界和政策研究关注的焦点。概括地说，我国当前农业问题主要集中在以下三方面：
1)农民收入增长处于停滞、徘徊状态
从80年代后期开始，农民收入增长就陷入了停滞徘徊状态，在中、西部省区这种现象更为突出。然而与此同时，农民税收和非税收性的各种摊派、提留、集资尤其是后者，却呈上升趋势，在部分地区已发生了农民不满抗议的现象，农民的收入增长的徘徊不前将直接威胁到农村经济发展和基层政权的确定。
2)地区收入差距的扩大
改革初期，城乡收入差距和地区收入差距都已缩小，但84年以后收入差距再次拉大。到90年代初，城乡收入差距和地区收入差距与改革以前相比都扩大了，地区收入差距的扩大引起了农村劳动力从较不发达的中、西部省份向发达沿海省份的大规模流动，据估计，中国“民工潮”目前规模已达8千万，一些学者警告，一大批在城市中没有找到工作的民工将成为影响社会治安的一大隐患和导致政局不稳定的因素。
3)粮食生产的前景问题
我国领导人向来重视粮食生产，在他们的术语里，“粮食”和“农业”这两个概念经常可以互换，1993年10、11月和94年粮价分别上涨了30%和50%，粮价的两次大幅上涨引起了我国上上下下对未来粮食生产问题的普遍关注。
二、成因分析
上述三个问题中前两个现象都反映了同一问题，即中、西部地区农民的收入增长的停滞、迟缓问题，但这并不是农业生产出现了问题。1984年家庭联产承包责任制已经完成，它已充分调动了农民从事农业生产的积极性。然而，从85年到94年，农业生产仍以平均每年4.5%的真实增长率显著发展，农业增长较快的1990~1993年间农民收入停滞不前，而农业生产状况相对较差的1994年恰恰是近几年里农民收入增长最快的一年，这个事实也从正反两方面论证了农民收入增长停滞和地区收入差距的拉大不是农业生产造成的。
此外，93—94年粮价大幅上扬也不能归咎于农业生产方面的原因，事实上，1993年粮食生产创下了历史最高水平，94年也仅比93年减产了2.5%。
89年以后粮价已降到了一个较低水平，并保持着停滞不前状态，为了摆脱粮食统购统销的负担，92年底国务院采取了“放价保量”政策，由于不再实行统购统销制度，造成了广东、福建、浙江、江苏等沿海省份减少了已不再具有比较优势的粮食生产，这些地区对余粮省份粮食需求随之上升，扩大了向湖南、江西、安徽等余粮省购粮规模，并带动了余粮省份93年的粮价逐渐上涨，为了以低价完成国家“放价保量”的定购任务，93年10月中部省份采取了封锁粮食市场的地方保护主义措施以平抑本地粮价，从而造成东部缺粮地区粮食紧张状况，导致东部省份粮价大幅上涨。政府可以封锁粮食市场，却无法封锁东部粮价上涨信息的迅速传播。当该信息传播出去以后，不仅中部稻米产区，而且小麦产区，玉米产区的农民都产生了惜售行为，结果就是尽管93年粮食丰产，但市场上却出现粮食供给相对不足。93年10、11月，不仅大米价格上涨，而且玉米、小麦价格也上涨了30%。
经过上述风波后，中央政府只能放弃了“放价保量”政策，为了鼓励粮食生产，国务院在94年初决定将粮食征购价提高40%，同时要求沿海省份扩大粮食播种面积。然而40%的价格上调幅度并没有充分调动起沿海地区农民种粮积极性，所以这些地方政府只能又将粮食征购价上提40%。可是，这样中部地区农民可能就会产生惜售行为，并通过秘密渠道将粮食出售给东部缺粮省。这就给中部地区施加了压力，为了确保完成国家规定的收购任务，中部省区不得不以类似幅度提高粮价，接连两次收购价的提高，给农民造成了粮食短缺和价格还会进一步上涨的预期，从而又加剧了农民的惜售行为，农户情况调查表明，尽管93年粮食产量下降，但农民存粮量却增加了，因而市场短缺形势更为严峻。然而必须指出，供给方面并不是粮价上涨的主要原因，统计数字显示，94年肉产量和油料作物产量分别提高了12%和10%，这两个增长速度都不低于前几年，但同年肉价和食用油价格却上涨了42%和64%。由于可见市场价格急剧上涨完全是需求方面情况所致。事实上，94年城镇居民人口平均货币收入创下了36%的增长纪录正是市场价格上涨现象的主要原因。
总之，农民收入的停滞不前，地区收入差距的扩大，粮食市场价格的大幅上扬，根源不在农业生产的停滞，实际上都是从计划经济向社会主义市场经济过渡中出现的政策不适应造成的。
三、现行政策体制的弊端
我们认为，目前国内学术界和政策研究界采纳的政策或设想即使可能缓解上述某一个问题，但决不可能同时解决上述三个问题，相反还会导致其它问题的更趋恶化。
1)为提高农民收入现在提出的主要政策思路是实行价格保护和扩大农业经营规模，许多学术界人士都支持价格保护的观点，其主要依据就是发达国家普遍都对农业实行了价格保护，他们认为中国也已发展到了这一阶段。但是，他们没有看到发达国家自身也正被农业保护政策所深深困扰，而且要实行保护有一重要前提就是：农业人口与国家总人口比重很小，然而中国情况正好相反。许多政策制订者又提出通过扩大农业经营规模来提高农民收入，但扩大经营规模如果指的是将本来属于许多个体农户的土地大量集中，改革前的生产队制度已充分证明这种作法是失败的。如果这项政策是指提高单位农户经营规模，那么这家农户收入当然会提高，但除非有一些农户转向从事非农产业，不然是不可能提高经营规模的，可是事实上，在中、西部省份农民从事非农产业的机会非常有限，因此，扩大生产经营规模的措施可能会对沿海省份或大城市郊区农民收入提高有所裨益，但它并不具有全国普遍推广的价值。
中央政府还采取了一项相关政策：规定每年农民承担的税负、各种非税性质的摊派、提留、集资不能超过农民前一年收入的5%，这项政策同样很难真正执行。首先农民收入很难计算，其次非税收性质摊派中的绝大部分是用于支付当地乡村干部收入的，尤其在农民收入较低地区，非税收性摊派已成为一尖锐问题，我们说除非政府能将乡村干部收入支付纳入政府财政预算，不然乡村干部的收入将依旧依靠非税收性摊派来获得，但就目前而言，显然政府并没有直接支付乡村干部收入的举措。
2)为减少地区收入差距1992年政府采纳的主要政策是通过提高补贴贷款来扶植鼓励中、西部省区乡镇企业的发展，东西部地区收入差距主要表现在乡镇企业的发展水平上。1993年国务院向中西部省区提供了50亿人民币资金额度，94年又将资金额度扩大到100亿人民币，然而政府并没有能力履行这项诺言，而且资金短缺只是中、西部省区乡镇企业不发达的一个原因，因此即使资金确实拨给了中、西部省份，其中相当大比重的资金最终仍将流回东部发达的沿海省份。
3)为平抑粮食市场价格政府作法是要求沿海地区提高粮食产量。但粮食生产对沿海地区而言，机会成本是很高的，所以这项措施很难真正贯彻执行，更何况倘若沿海省份提高了粮产量，就会使以粮食生产为比较优势的中、西部省区农民收入状况更趋恶化。
四、社会主义市场机制下农村政策的新框架
我们认为，在社会主义市场机制下要同时解决上述这三个问题，必须建立全国统一的产品市场和要素，特别是劳动力市场，如果建立起全国统一的市场机制，各地区都会随经济发展按自身比较优势调整产业和产品结构。概略说来，建立全国统一大市场有如下几点优越性。
1)静态效应
按经济学中“要素价格均衡”理论，如果舍弃掉运输、仓储成本，地区间产品可以自由贸易，各种要素报酬必然趋于相等，也就是说，所有农民不论他是在东部或西部就业，他的收入都会相等，所以市场统一性越高，地区差异就越小，如果不计交易成本，在全国统一大市场下，地区收入差距就会消失，当然交易成本事实上仍将存在下去，但其趋势也是趋于减少，由于劳动力从低收入地区向高收入地区自由流动，更将进一步缩小这一差距。同时，劳动力自由流动可以缓解沿海发达地区劳动力紧张状况，促其经济进一步发展。
2)动态效应
随一个地区经济发展，其比较优势就会发生变化，一个地区经济发展将成为其它地区经济发展的动力，例如在粮食生产比较利益低的沿海省份随经济增长后会不断退出粮食生产领域而转向非粮食生产甚至非农业经营，相应就会增加对粮食比较利益高的中部生产区粮食需求，粮价随之上升，使余粮省份农民得到增产增收的好处。同样道理，建立全国统一大市场后，东部经济越发达，对西部资源需求会更大，随资源产品价格上升，西部农民收入也会上升，统一市场的动态效应同时解决了农民收入增长停滞徘徊问题和地区收入差距拉大问题。
3)市场稳定效应
一个地区农业生产受自然条件影响很大，以粮食生产为例，相邻年份粮产量有10%的波动是很平常的。但市场越大，粮食供给就会越稳定，作为一个国家，其粮食产量每年波动通常不超过3%。由此可见，市场规模越大，供给就越稳定，从而市场价格也越稳定。
综上所述，随着近几年农业生产快速增长，农民收入增长的停滞、徘徊、地区收入差距和城乡收入差距拉大，反映了我国市场分隔状况和受抑局面，在向市场机制转轨过程中，政府的农村政策应致力于有利于全国统一大市场的建立，例如消除地方政府和国营市场管理部门人为设置的贸易障碍，加强基础设施收入的增长。
同时，有利于市场发育政策本身对提高粮食市场价格稳定性亦有很大作用，为进一步提高粮食价格稳定性，政府应提高当前粮食储备的有效性和灵活性，加强对以育种科研为核心的农业科学研究投资，从而进一步挖掘我国农业发展潜力，来满足我国不断增加的粮食需求。
（原文为英文，中文稿由张文嘉翻译）
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编辑：海闻 姚洋 发行：邢惠清
