老有所养、老有所终自古以来就是人类社会追求的一种美好愿景。不过世界变得很快。在工业化、城市化和人口老龄化的三重冲击下，中国传统家庭养老的保障功能正逐渐弱化，社会保障正在并已经成为了养老保障的重要方式。
当前，社会转型过程中的中国广大农民也正面临“老无所养、老无所依”的困境，新型农村社会养老保险制度欲为农民撑起一把“保护伞”。那么，社会和制度能承担起这个重任吗？
2009年6月24日，国务院决定新型农村社会养老保险制度从今年开始在全国10%的县（市、区）试点。这意味着在停滞了10年后，社会养老保险制度开始以“新的面貌”出现在广大农民面前。
始建于1991年的中国传统农村社会养老保险制度在1999年被国务院暂停，2002年后，开始探索建立新型农村社会养老保险制度，之后各地展开试点。
那么，与传统农保制度相比，新农保试点模式“新”在何处？
传统农保实行“基金积累制个人账户”模式，新农保试点则为“社会统筹与个人账户相结合”。“统账结合”模式不仅打破了传统农保制度“保富不保穷”的制度障碍，面向农村减贫和促进农村社会公平的目的，而且为推进城乡社会养老保险制度衔接、并轨作了准备。
传统农保制度贯彻“自愿储蓄、自我保障”原则，而新农保试点坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则。“保基本”意味着其政策目标主要是农村减贫，“广覆盖”意味着其将覆盖全体农村居民，“有弹性”指其将满足不同收入水平的农民的多样化保障需求，“可持续”说明其将建立在科学预测与精算的基础之上。
在基金管理模式方面，传统农保制度启动之后，有关农保基金违法违规的案件就频繁发生，究其原因在于传统农保基金管理方面存在制度缺陷，由此引发了众多地方政府的道德风险。10年前，一些地方的农保经办机构甚至地方政府不同程度地开展基金营运，很不规范，流失时有发生，挪用基金现象也很严重。与此同时，有的承诺给农民的基金回报率很高，由于中国当时连续几次降低银行存款利率，利率水平已远远低于基金利率，这意味着国家将来可能发生履约困难，基金收的越多，国家补贴越大，由此背上沉重的财政负担。
与这些传统农保基金集权管理方式不同，新农保试点的基金管理模式采取“财政专户与收支两条线管理方式”。新农保试点吸收了城镇基本养老保险基金管理模式，实行财政专户管理和收支两条线管理方式，一定程度上解决了传统农保基金管理中的制度性缺陷。
而与传统农保倡导的“社会养老保险与家庭养老相结合”理念不同，新农保试点提出了“社会养老保险与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策的配套衔接”。这意味着新农保制度与时俱进，充分考虑到了当前中国城市化和人口老龄化发展趋势对家庭保障方式的负面影响。
实施新农保试点固然值得喝彩，但是总结传统农保和城保制度发展的经验教训，其发展依然任重道远，存在一些需要明确和解决的方面：
第一，国家、集体与个人之间的责任分配以及中央与地方之间的权利与义务关系需要进一步明确。传统农保制度失败的主要原因之一就是政府责任缺失，致使其沦为农民的自愿储蓄制度。新农保试点提出了“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式”。据媒体报道，此次试点也将给出中央财政与地方财政对于东、中、西部地区的补贴标准。但是，对于个人缴费与集体补助的标准，政府、集体与个人在新农保筹资中的分担比例与方式，中央政府与地方政府的权利与义务关系等方面，新农保试点模式依然没有给出明确的界定。相对于传统农保制度，其结果可能导致新农保走向另一个极端——社会保险“福利化”，以及出现类似于新农合试点过程中在部分地区违规套取中央财政补贴（“钓鱼”）的现象。
第二，新农保基金运营管理方式需要创新。传统农保制度严格限定基金只能存银行和买国债，并允许农保经办机构从基金中提取3%的管理费，导致农保基金保值增值困难，甚至年年亏损。
当前，部分已实行新农保试点的地区因地制宜地创新了一些农保基金管理模式，如新疆呼图壁和四川通江的“农保证质押贷款”和河南社旗的“农保储蓄银行”。那么在当前全国社会保障基金、企业年金基金已经开始实行市场化管理运营的前提下，应积极探索新农保基金管理模式创新。
第三，“新”、“老”制度的转换与并轨问题需要妥善解决。当前全国部分地区单独开展的新农保试点和各部门出台的具有身份化的农保政策使农保制度体系陷入了“碎片化”割据。新农保试点应该妥善解决好“新”、“老”制度的转换与并轨问题，避免走城保制度的老路。
第四，农保与城保制度之间的衔接机制需要建立。“乡—城”人口迁移已经是一个不争的事实，因此为促进“乡—城”劳动力转移就业，新农保制度应该充分考虑到参保对象在城乡之间的转移接续，通过建立衔接机制实现农保与城保制度之间无缝对接。
（作者为武汉大学社会保障研究中心研究员）
注：本文仅代表作者本人观点。
