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从救灾到灾后重建

     据说最长的震后获救记录是13-19天,因此目前的救援工作仍然需要挺住。正如温家宝总理所说的,“只要有一线希望,就要尽百倍努力”。常言道:“大灾之后,必有大疫”。随着灾区气温升高、降雨不断,防疫的工作可能会更加艰巨。

     当救灾的工作逐渐结束之后,我们将进入灾后重建的阶段。相比起救灾来说,灾后重建的工作量更大、难度更大。抗灾救人十万火急、但也容易做到万众一心,但是灾后重建涉及方方面面,需要考虑的目标更加多重、各方的利益关系更加复杂、耗时长、见效慢,可能更容易受到忽视。如何更好的做好灾后重建的工作,从现在起就应该从长计议。

     灾后重建,首先是要重建家园。坍塌的道路、桥梁,以及其他公共设施需要由政府提供资金。在政府提供的资金盘子中应适当的确定中央政府、省政府和县市一级政府的比例。在中央财力富裕的情况下,应该由中央财政多拨款。假如中央财力较为紧张,也可以通过发行地震特别国债等形式融资。考虑到中国经济高速增长的趋势,不必要对增加财政支出或适当的赤字融资过分担忧。资金的来源由政府提供,但所需要的劳动力应由当地劳工,尤其是灾后失去工作的人们提供。这样的好处,一是为当地灾民提供了暂时性的就业岗位,增加了其收入,在一定程度上可以弥补其在地震中的损失;二是能够帮助其提高重建新生活的信心和勇气。有工作的人和没有工作的人,精神状况截然不同。如果有工作,能够帮助灾区人们尽快从失去亲人、失去家园的悲痛中走出来。

    重建家园中居民住宅的提供也是非常重要的。根据其他国家的经验,居民住宅的重建在震后建设的资金投入中至少要占到50-60%。从四川地震的情况来看,居民住宅可能会分为两类。一类是农民在自家的宅基地上建造的住房。地震之后,一些村庄受灾极其严重,但村民数量较少,可以考虑将这部分灾民搬迁出去,同时由政府为他们提供住房。另外一些村庄受地震破坏程度相对较低,当地居民如果要重建或修补住房,可以由金融机构对其提供长期、低息的优惠贷款,如果是经济条件困难的灾民,也应由政府提供资金支持。另一类住宅是城镇居民的商品房。城镇居民在购买商品房的时候,获得的不仅仅是房屋的使用权,也包括土地的所有权。地震中,房屋可能倒塌,但是居民对土地的使用权仍然具有经济价值。如果房地产开发商要在原来的土地上兴建商品房,应以适当的价格从原来房屋的者手中获得土地使用权。各个家庭在地震中受灾的程度不一样,因此政策也要有所差异。对于有一定偿付能力的家庭,可以通过延长还款时间、进行债务减免进行帮助,对于确有困难的家庭,仍然需要由财政提供支持。

     在没有建起新的住宅之前,政府可向受灾居民提供临时住房,或可以向其提供补助,使其可以自己租借房屋来住。另外一种可能性是,假如灾情较为严重,政府可考虑提供廉租房,解决灾民的住房问题。

     在地震之中,有很多受到轻微影响的建筑物。灾后重建过程中,应对这些建筑物,以及重要的公共建筑物,进行重新加固。这方面美国加州、日本等均有较为成熟的经验。鼓励个人住宅进行加固,相关的费用可以由政府出一些,商业银行出一些,保险公司出一些,个人出一些。

     其次需要考虑的是就业问题。很多企业在地震之中受到一定的损失,应该对其提供特别的流动性贷款,或优惠贷款,帮助企业度过难关。应鼓励企业家到灾区投资建厂,对前来投资的企业应给予优惠政策扶植,如减免所得税、简化手续等。对于在地震中受到损失的小企业、个体户等,应提供优惠贷款,予以帮助。如果能够吸收没有工作的灾民参加灾后重建,并采取以工代赈的方式,可以缓解灾区的就业压力,有较为从容的时间重新恢复生产和生活秩序。

     再次,应考虑到震后失去亲人的鳏寡孤独。兴建老人院,收养失去孩子的年长者。对于地震中的孤儿,年龄较小者,应尽快为其找到领养家庭。为了尽快解决孤儿问题,强烈呼吁民政部门特事特办,精简办理领养孤儿的手续,尽可能在最短的时间之内让他们得到家庭温暖。对领养孤儿的家庭,应该长期跟踪走访,并建立一个后援体系,对于孤儿的教育、身心健康、家庭矛盾等问题随时予以解决。地震孤儿中可能有藏族或少数民族的孤儿,需格外注意其在文化、语言等方面的不适应。地震中年龄较大的孤儿可能不愿意接受领养,应妥善解决好其学习和生活,并通过社区、学校等“社会大家庭”给予其关怀。在关心灾区人们的时候,不仅要从物质金钱上给予帮助,更要从心理上给予关爱和支持。

     在这次四川地震中,社会各界人士踊跃捐款,据统计,捐款总额已经超过了60亿元,加上政府的援助,总共的援助款项已经超过100亿,而且可能会继续增加。四川省2007年的GDP刚刚超高1万亿元,汶川占四川GDP的0.3%,据此估算汶川去年的GDP大约为30亿元。因此,可以说,四川地震之后灾区重建的资金相对是比较富裕的。对于赈灾款的管理和使用,应该进一步透明化。这些捐款是全国人民的血汗钱,带着人们心口的温暖,民心和民意,不容些许亵渎。赈灾款的去处应对国民有个交代。如果赈灾款尚有剩余,应转入一个专门的灾害基金。如果赈灾款尚有缺口,应考虑动用财政力量。

     前事不忘,后世之师。中国是一个多灾多难的国度。据清华大学胡鞍钢教授估计,中国每年因自然灾害带来的损失占GDP的3-5%,是世界上因灾害造成经济损失比较严重的国家之一。对灾害的预防和管理应该得到足够的重视。

     应建立一套规范而标准化的危机应对机制。如果发生自然灾害,首先应该是当地政府启动应急机制,如果当地政府的力量不足,应由省政府支持,如果类似汶川这样的巨大灾害,应该由政府宣布是全国性灾害,调集全国力量予以救助。各个政府部门之间的协调和合作应加强。抗震如抗战,考验的是政府的效率和战斗力。此次救灾,温家宝总理亲临前线,固然反映出总理亲民爱民的热血衷肠,但是,也折射出某些政府部门执行不力、配合不力的现象。至于地震前后发现的腐败和渎职现象,不严惩不足以警贪官、慰民心。

     像地震这样的自然灾害,单靠预报是难以防范的。直到如今,国际地震学界仍无法准确的预报地震的来临。因此,应对地震,更多的应该靠事先的防范。首先是房屋的建筑质量标准要提高,如果在事先多投入,将大大降低灾害的损失和救灾的代价。除了加强对质量标准的监督和执法,还要对开发商或居民所做的加固措施予以支持和鼓励。应在城市规划、社区规划中更多的考虑到自然灾害的影响。

     保险是应对地震、洪涝等自然灾害不可或缺的。保险应该成为灾后偿付的主要力量。但是,地震附加险在中国仍然形同虚设。应提高地震险的普及率、鼓励保险企业彼此联保、发展再保险。对于经济收入较低的居民,可以发放类似“食品券”一样的“保险券”,即只能用于购买相关的保险。可以借鉴美国加利福尼亚州的经验,在灾害多发的省份建立专门的地震局。1994年洛杉矶地震之后,加州成立了地震局(California Earthquake Authority,CEA)。其名称类似政府机构,但实为地震保险商业机构。CEA由17家私人保险公司联合出资设立,委托政府代表公众进行管理。该机构既直接销售地震险给普通消费者,也给保险企业提供再保险业务。

     最后,根据国际经验,决定受灾严重程度的变量,不仅仅是地震的震级和烈级,而且取决于一个社会的团结程度、社会保障体系的成熟程度、金融体系的发达程度。救灾和灾后重建不仅仅是灾区人民的事情,也不仅仅是政府的事情,而是我们这个祖国大家庭里每一个人的事情。NGO和志愿者在此次救灾中发挥了非常积极的作用,希望能够以此为契机,促进NGO和政府之间的良性互动。暂时的志愿者队伍仍然是远远不够的,今后必须发展一批职业的社会工作者。社会保障体系越发达,灾民受到的损失就越少,其心理就更加安稳,灾后重建就会更加顺利。金融体系对于灾区重建应该提供义不容辞的责任。当前围绕灾区重建的讨论,竟然是银行需要不需要强迫房屋倒塌的居民偿还贷款,这是非常荒谬的。债务重议和减免不仅对债务人有利,对债权人也是有利的。灾区重建,对金融支持的需求最为迫切。一个成熟发达的金融体系,不在于能否让最富有的人得到更多的钱,而在于能否让最贫穷、最无助的人得到帮助。教育也是重要的,随着人力资本的提高,人均收入就会提高,每一个人自发的就会在决策的时候更多的考虑到对风险的预防。

     值得指出的是,这些对“软性基础设施”的投资,并不额外占用更多的资源,但却是效果最好的。从这个角度来说,我们这次救灾和灾区重建取得的胜利,一半来自经济增长和国力壮大,一半来自和谐社会和政治进步。

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