改革开放30多年以来，相对于商品市场，中国的金融市场的改革是最为落后的。金融部门要更有效地服务于实体经济，促使其良性发展，则需要突破原有的不合理的制度框架。
首先是要合理放开金融市场，降低金融市场的准入门槛，增加新的金融组织，形成足够的金融覆盖面和必要的竞争格局，打破原有垄断金融供给的卖方市场格局，使得卖方能够主动积极寻找买方，而不是坐等买方上门求贷，从而能够发现一切可能的潜在市场需求。其次，金融机构能够发现以低成本去搜寻相关信息的渠道，发现潜在需求的方法，在解决信息不对称的前提下，能够使得金融机构的收支平衡并有盈余，因而使银行行为保持可持续性。再次，金融系统应当能够为可能存在的银行风险提供基本必要的防御机制或风险控制机制。这个“三步曲”的每一步，都需要产生不同于传统银行体制的制度创新和不同于传统银行行为的创新行为，以及不同于传统金融组织的新兴金融组织。
金融市场的四个层次
按照金融市场的供给方来看，可大致分成四个层次：
工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行五大国有银行属于第一层次，它们最接近中央和省市级政府，是“嫡系部队”，因而能够获得最优厚的贷款项目和贷款条件，具有非常密切的人脉关系和体制内优势。它们的主要服务对象是各级国有大型企业，资金供给甚至会超过它们所需要的水平。
其次的层次是股份制银行，这类银行较早成立，发展得比较成熟，其不仅面向市场，具有相当一批稳定的优质客户，而且也能从地方政府那里获得一些地方的较大项目，分享一些来自体制内的资源。它们的主要服务对象是地方国有大中企业和民营大中企业，其往往根据它们的抵押能力来决定贷款。
再次是新兴股份制银行或金融机构，它们大都是城商行、农商行之类，主要是从地方原来的信用社改制演变而来的。它们面对的市场应当是在传统银行占领的地盘之外的民营中小企业，但是实际上并非如此，而是继续参与对传统市场份额的竞争。由于经济增长的速度较快，传统银行往往难以跟上这样的速度，因而给这些新兴银行提供了机会，可以找到传统银行一时难以覆盖的空白。对于民营中小企业，这些新兴金融机构的出现和发展还跟不上它们的发展速度，再加上它们还能够从部分大中企业那里获得一些市场份额，则顾不上中小企业，因而远远无法满足中小企业的融资需求。
最低层次的是农信社、农村商业银行、村镇银行，以及民间金融中介例如担保公司、小额贷款公司等最新出现的金融机构或准金融机构。这类机构完全面向民间基层市场上的民企或中小企业，个体工商户或农户，如银行有人脉关系也可能会涉及一些稍大些的企业业务。这类市场上的机构大致可分两类，一类是有政府背景或政府控制的，例如农信社、农商行、村镇银行或政府控股的担保公司，另一类是完全民间资本形成的，例如小额贷款公司和各类民间担保公司。
从金融市场的企业需求方来考察，按规模分类，有大、中、小、微这四类融资需求的市场层次。大型企业的市场需求通常应当与国有大银行相匹配，国有银行的贷款审批权在省级，因而，隶属于中央和省级的大企业通常可以较容易满足其融资需求。
中型企业的融资需求通常与国有银行的地方分行，以及与股份制银行的供给能力相匹配，然而，根据银行规定的一系列硬约束条件，许多中型企业也很难得到能够支撑其有效发展的融资需求的满足。因此，在这一需求领域，仍然存在着大量的市场机会和市场空白。
小型企业的融资需求领域的市场空白更多，由于它们大都达不到传统金融机构所要求的门槛，几乎无法得到它们的资金供给，而新兴金融机构不仅数量太少，无法与实体经济的小企业数量相匹配，而且更由于这些国有控股的金融机构的行为基本复制了传统银行的行为方式，因而也很难满足现实小企业的融资需求。
对于正处于高成长期这个阶段的民营企业，无论大小，这个时候不仅需要配套的流动资产投资，还需要相应的固定资产投资的跟进，才能实现高速发展。现有体制在这方面存在着很大的缺口，对于民营企业来说，几乎不存在任何可以满足这方面需求的金融产品，也不存在相应的专业化金融机构能够做这样的企业投资。
微型企业或个体户、农户这一层次的市场，在过去完全是金融机构不涉及的领域。长期以来，农户、个体工商户、小微企业，一直都很难得到任何外部融资。基层金融机构普遍匮乏，难以覆盖广大基层和农村。金融机构的短缺，形成了买方市场的强势，作为基层实体经济最基本的经济细胞——企业和个人，或者说县域和农村地区的民众，无法分享金融资源带来的优越性，因而不得不完全依赖自身微薄的力量缓慢地发展，其中先天不足者，则更是无法依靠外力来摆脱贫困。
金融市场的层次是与金融机构的层级密切相关的，也是与金融机构形成的时间长短密切相关的。这反映了典型的中国金融市场的转型特点，表现为从计划中央集权向地方市场分权，从高层向低层，从国有向民营，从集中性条条向分散化的块块，从垄断寡头的几家大银行向原子竞争的多元化金融组织，这样的金融市场化的演进过程。
供求失衡
为了更好了解中国经济中金融市场化的实际进程，2008-2009期间，我们课题组去了江苏、河南、广东、山西、内蒙古和四川进行调研，从各地的金融市场的结构来看，供需缺口最大的是在底层市场，缺口的程度从下至上逐步递减。贷款资金的这一流动特点更加加剧了金融市场结构的不合理状况。
在调查中我们发现，许多地方，不管是发达地区，如广东，还是不发达地区，如四川，都大量存在着贷款贷不出去，存款大大高于贷款的现象。但是同时，在这些地区也存在着大量的企业融资缺口，不管是中小企业，还是个体工商户和农村专业户，普遍存在贷不到钱的现象。一方面银行资金充裕，另一方面广大中小企业嗷嗷待哺，急需资金支持。因此，存在着这种巨大的资金供求缺口和资金流动性过剩的并存。
按照一般金融学的观点，对资金的需求可以分为有效需求和无效需求，那些缺少资金的客户需求并不能构成有效需求，因为它们不符合银行的贷款条件，存在着很大的风险，银行自然不可能满足这部分无效需求。然而，我们在调研过程中发现，许多所谓的无效需求的客户完全具有偿债能力。
为什么企业的融资需求无法转化为有效需求？原因在于银行以抵押方式的贷款行为，银行的利率缺乏必要的灵活浮动性，银行风险控制与激励的不对称，归根结底，在于金融市场的供给主体不足，缺乏必要的市场竞争，在于金融市场设置了过多和过高的进入门槛，使得大量能够为中小企业提供融资渠道的金融供给主体无法进入市场。
由于长期以来金融市场的国有垄断，使得金融资源绝大部分流向国有经济或政府控制的经济领域，而对于高度分散的民营实体经济和中小企业采取某种歧视政策，使得这部分潜在生产力得不到有效的释放，它们不得不受到极紧的预算约束，因而难以获得迅速的发展和扩张。这个问题解决得好，中国的生产率提高和中产阶层的迅速壮大将会受益于此。
这种金融市场的准入政策，在近年来终于开始松动，中国人民银行选择一些小范围的试点，积极推进金融市场化在基层的实现。于是，各种新兴的金融机构建立，大量的小额贷款公司涌现，村镇银行也在试点中不断发展和完善，为基层金融领域注入了新的活力。此外，各级地方政府也在努力推动金融市场的放开，形成了大量的准金融机构，例如担保公司、典当行之类，这些机构活跃了地方的区域性金融市场，为融资供求的对接提供了保障性平台，为解决信息不对称提供了很多积极有效的方式。
令人欣喜的是，从几个地区的调研考察中，我们看到了各种金融创新行为在不断涌现。创新的关键在于解决金融市场的信息不对称问题，各种民间的金融创新都突破了传统的银行行为，而是致力于从这个角度来发现新的潜力机会和实现市场的均衡。
在目前的金融体制下，这样的创新主体主要是由新兴的金融机构组成的，包括新兴的股份制银行和小型金融机构。传统国有银行虽然也可能会有某些零星的创新行为，但一般不会形成主导行为。只有那些新兴金融机构，在原有的市场空间中难以找到自己的位置，因而试图去发现新市场潜力和新需求的行为，才构成了主导行为。
放开金融市场的积极效应
银行不是完全竞争的行业，是有高进入门槛的行业。贷款是有风险的，要采用多种方式来控制。相对于抵押贷款来说，信用贷款的风险更高，尤其需要加以控制。对于银行来说，能做信用贷款的就做，不能的就不做。完全信用贷款的也可以做，但要非常熟悉企业情况才行。传统银行体制下，怎样才能做到非常熟悉企业呢？它们可能非常熟悉的只是少数有政府背景的国企，而对于大量处于市场底端或农村地区的企业，则无法也不可能熟悉。这就导致微、小、中和个体企业以及农户无缘于银行贷款，社会金融资源也无从为他们提供服务，更不可能使他们从中获益，脱贫致富。
按照银行看问题的角度，搞信用贷款如果准入条件低，就会有很多人申请贷款，也许会有很多盲目贷款的人来申请，对双方来说贷款风险会加大。信用贷款只能由银行的客户经理监督。信用贷款太多，会使监督很麻烦。银行的这个理念有其道理，它是建立在金融市场的道德风险和逆向选择理论的基础上。但是，如果我们换一个角度，从实体经济企业的角度来看，银行采用抵押方式固然可以避免风险，但是，这样是否会把一大批抵押能力不足、具有更多无形资产和发展潜力的企业排除在外呢？银行实际上是把道德风险和市场风险混同，使自己处在旱涝保收的无风险状态。
银行强调信用贷款的成本较高，难以监督。这里涉及的就是银行的市场覆盖面问题，较少的银行或金融机构，难以覆盖大量市场末端，自然会产生很高的贷款成本。只要市场适度放开，客户经理近距离面向客户，信息的充分性就会大大提高，这种监督成本必然就会下降，所以，问题不在于设多高的信用贷款门槛，而在于是否具有充分的客户信息。客户经理能够积极主动地搜集市场信息，了解客户信息，才会避免盲目放贷，有效配置金融资源。对于道德风险者而言，他们不怕什么高门槛或高价格，而是害怕信息透明，在无从隐藏的信息环境下，恶意贷款者很容易被发现和识别。
银行控制市场风险的方式多半是根据行业或市场的经济周期，一个企业能否贷款，银行通常要根据市场行情来判断它的潜力。但是，这样的判断依据往往过于粗略，它只是表明了某种宏观层面的大势，无法判断其中的大量微观个体的潜在风险和潜在价值。这就需要积极开发各种个性化的产品，能够有效识别客户的价值，并对此提供积极支持。实际上，中小企业很多都是成长性企业，需要有专为它们打造的产品，才能识别这些企业的市场经营情况。笼统地用宏观的市场波动行情来作为避免风险的依据，这种粗放式的贷款行为则是传统银行体制下的结果。
对于中小企业和个体工商户，银行通常认为它们不能承担风险，一旦投资失败，投资风险很容易转移到银行。根据资料统计，中小企业的生存期平均只有5年，本身承担风险的能力很弱，银行对其发展前景并不看好，因而这也是不愿意给其贷款的理由之一。在大量没得到金融需求满足的中小企业中，的确有不少是有发展潜力的，但是，由于缺乏有效的筛选机制，它们都无法利
用社会的金融资源，因此其发展会受到遏制。怎样把这些潜在的价值激发出来，金融资源的支持是一个有力的激活通道。
近年来，央行推动的金融市场逐步放开，出现和形成了许多的新型金融机构。从调研的不同地区来看，这些金融机构活跃在传统金融市场无法覆盖的市场空白与缝隙之处，活跃在市场底端和农村地区，其充分的活力打通了金融资源流向新机会的通道，因而传统银行高高在上看不到的信息，无法识别的风险，对中小企业和个体户的传统偏见，难以降低的高监督成本，都可以在新型金融机构的努力下得以解决。
除了试点地区外，其他地区金融市场的放开在近几年来也逐步松动，各地都有大量的自发的准金融机构或金融中介（例如担保公司）涌现。金融市场的放开经历了向基层市场的全面推进，某种内在的自发或半自发力量正在不断向市场的中低层面存在的大量金融空白领域渗透和扩张，试图开拓出一个新的发展天地和新的财富源泉。
任何要素的流动是其天然的本能要求，只有在流动中才能升值，否则就会贬值。作为资金要素也是如此，金融市场或信贷市场的本性也是需要流动和开放，只有流动和竞争才会打破市场垄断割据和相应的暴利，才能带来金融资源的有效配置和社会财富的公平化。相反，任何以金融安全为理由，反对金融市场开放和公平竞争，都会使少数人凭借资本来掠夺他人，导致巨大的社会不公平结果。
基层地方政府在推动金融市场放开方面做了很多工作，他们知道，金融是促进地方经济发展的助推器。在广大基层市场和乡镇农村，金融资源的通道一直是关闭的，因此，积极能干的创业者，辛苦勤劳的劳动者，都难以得到金融资源支持，而无法通过自身人力资本的努力来获得小康和富裕。人力资源和金融资源的结合，可以创造新的价值。一旦金融资源的闸门打开，这些人力资源的巨大能量就会释放出来，由此而来，对于底层创业、就业和农村的脱贫致富就会产生一系列积极效应。因此，我们欣喜地看到，在调研的地区，例如江苏、河南、四川、内蒙古等地，由金融资源激活的实体经济的确产生了很大能量。哪里的金融市场活跃，哪里就会带来经济的蓬勃活力。
存在的问题与政策建议
然而，在这个发展过程中仍存在着很多问题，主要是两方面，即一方面大的政策上仍然束缚过多，市场未能真正有效放开；另一方面，地方政府缺乏合理监管，只是行政干预，缺少经济手段，蕴含一定风险。
小额贷款公司是人民银行力推的一个创新，然后交给银监会去制定意见，结果，按照国家银监会的规定，控股股东不得超过注册资本的10%。这么分散的股权结构，实际上根本就没法干。10%的股权谁来组建？没有主导股东，集体负责就等于无人负责。银监会还有一个限制是自然人不能作为主发起人，只有法人才能作为主发起人。
随着2008-2009年国家放开了小额贷款公司注册登记及开展营业，实际上，现在各地都程度不同的突破了这些限制，有的小贷公司控股股东可以达到20%，有的是相对控股，有的达到51%的绝对控股地位，并允许自然人或外地人兴办小额贷款公司。但是，小额贷款公司难以像金融机构那样按利差征税，而是要按照全部贷款利息收税，所得税25%、营业税及附加5.56%，让这些小额贷款公司负重不堪。
村镇银行已经试点好几年了，但发展并不快，根据规定，村镇银行需要国有商业银行控股，因而村镇银行大多复制了这些国有商业银行的经营模式。然而，村镇银行有自己的许多特点，结果那些模式并不适合村镇银行的发展。
此外，无论是小贷公司，还是村镇银行，为什么不可以跨区域经营呢？只要达到监管指标、风险控制，跨区域发展可以扩大规模效益，可以把在一个地区经营成功的模式加以推广和复制，应用在别的相邻地区。信贷员需要雇佣本地人，但是董事、股东和高管，则可以是外地人或外地公司。外商投资的四川美信小贷公司，就成功地把美信国际小贷公司的模式运用在中国，并试图通过在中国四川省一地的试点成功，逐步扩大到更多的范围。
现在小额贷款公司不愿意转为村镇银行，因为这样就必须要由政府控股的商业银行来控股，但如果不转变的话，小额贷款公司的资金来源就很少，受到限制而没法进一步发展。为什么村镇银行要被其他商业银行控股呢，商业银行控股同样会出现风险。中国银监会出这个政策有什么道理呢？合理监管是必要的，但是没有必要控股。
对于小额贷款公司和村镇银行的利率监管，中国银监会规定，贷款利率不能超过银行基准利率的4倍。实际上，从一般基层的金融需求来看，超过一定限度的利率是很难承受的，一般无须专门去管也不会超过，基层的金融市场按照需求者的收益率自然会给出一个利率上限的。如果利率与市场均衡水平相差太大，完全靠监管来强行控制，也会很难做到。
而担保公司的问题是在担保公司和银行之间，话语权基本在银行一方。担保公司没有风险转移的机制，一旦发生风险，担保公司只能代偿，然后追偿，而追偿所得往往不能弥补代偿损失。政府也有一些扶持政策，有专项的担保资金补贴，但是一般民营担保公司是没有的，只有政府投资的公司和一些较大规模的民营担保公司，才能享受到政府的风险补偿。担保机构和银行在贷款风险上没有一个比例分担机制，银行是不问责的。出现逾期贷款，也不会进入黑名单。如果银行哪怕有10%的责任在里面，银行的人就要承担部分风险，而现在银行和担保机构的合作中，担保机构承担了100%的责任，不但本金得承担责任，连利息也得承担责任，所以担保机构完全是弱势群体。但是很多担保机构为了和银行合作，不得不采取一些委曲求全的办法。
信用社的问题包括以下两个方面：首先，股权机制未理顺，省信用联社与各级独立法人的信用社的关系是传统的行政隶属关系，省联社具有下属信用社经理的任命权，但不具有股权纽带的控股关系。因此这种不清不楚的关系往往会导致省联社不负责任地滥用任命权，反正它们也不需要为此承担盈亏责任。其次，下属的信用社作为独立法人，却要承担任何可能的亏损，尽管这种亏损往往来源于省联社对人事权的控制。信用社自己虽然是一个自负盈亏的独立法人，但是其产权关系的混乱，缺乏明晰的产权责任主体，自然会产生一系列无人负责的不良债务。
不少地方的信用社进行了改制，把县级信用社股权在当地全部公开出售，然而，虽然许多个人或企业踊跃购股，但是由于过于分散的股权，仍然难以形成一种主导力量。加上省联社的人事控制权依然未变，这就使得这些信用社的改制效果大打折扣。不过，改制过后的信用社比不改制的，肯定要好得多，对于不合理的上级任命或干预，也必然会具有某种抗衡力量。在维护自身权益方面，信用社的股东们也会形成合力，因而会对信用社的效益提高产生积极的推动效应。
不过，总起来看，大多数信用社的历史欠账和包袱太多，不解决的话，改制也很难大面积推进。但是，依靠它们自身是很难解决的。因此，许多信用社无法改制，只能是得过且过。作为广大县域基层市场的金融供给主体，信用社难以发挥其有效的融资配置作用。
至于银行，最主要的是风险和收益不平衡、不匹配的问题。改制后的银行，按照商业化的体制进行了规范，形成了一套十分严格的管理制度。尤其是对于风险控制，银监会进行了大力强化。银监局的角度是保证稳定、不出事，而不是谋求发展的角度。因此，各银行都实行了对于不良贷款的终身责任追究制，即只要有一笔不良贷款，那么其相关责任人就要承担很大责任，甚至到期退休之后也不能免责。在这样的严格控制下，银行缺乏主动性和积极性给中小企业贷款，因为大企业，尤其是国有大企业，其风险会小得多，其不仅有较好的抵押物，而且还有政府的信用担保。至于中小企业或民营企业，则除了有抵押物外，就是效益再好，也不愿多贷，在这里，银行考虑的更多是风险，而不是效益，使自己处在旱涝保收的无风险状态是最安全的。
为了避免风险，银行就要想方设法尽可能获取企业信息，然而，众多分散的中小企业的贷款的成本似乎太高，难以承受。在较少的银行或金融机构难以覆盖大量市场末端的时候，自然会产生很高的贷款成本。只要市场适度放开，客户经理近距离面向客户，信息的充分性就会大大提高，成本必然就会下降，所以，问题在于是否具有充分的客户信息。客户经理能否积极主动地搜集市场信息，了解客户信息，才会避免盲目放贷，有效配置金融资源。对于道德风险者而言，他们不怕什么高门槛或高价格，而是害怕信息透明，在无从隐藏的信息环境下，恶意贷款者很容易被发现和识别。
传统的银行控制市场风险的方式多半是根据行业或市场的经济周期，一个企业能否贷款，银行通常要根据市场行情来判断它的潜力。但是，这样的判断依据往往过于粗略，它只是表明了某种宏观层面的行业大势，无法判断其中的大量微观个体的潜在风险和潜在价值。这就需要积极开发各种个性化的产品，能够有效识别客户的价值，并对此提供积极支持。实际上，中小企业很多都是成长性企业，需要有专为它们打造的产品，才能识别这些企业的经营情况。在这方面，金融市场需要更多的放开，增加供给主体的竞争，才会有更多的创新行为，从而能够降低信息成本，有效地控制风险和增加收益。
总之，上述存在的种种问题实际上已经表明，下一步需要具体改革的政策建议。为什么政府年年讲月月讲要解决中小企业融资难，却总是解决不了？需要政府拿出实质性的改革政策。这种政策用一句话来概括，就是要坚定不移地推动金融市场化的发展方向，这是实体经济效益增长的需要，是资源配置效益提高的需要，也是社会公平的需要。
现有金融市场存在很多的、甚至巨大的空白有待开发，蕴藏着很大的效益潜力，这些都有待改革和创新，才能释放出巨大的经济能量，否则，金融体制就会形成经济发展的瓶颈和障碍。以民营为主体的新兴小型金融机构或金融中介的出现，改变了传统银行的行为模式，明显地降低了信息不对称的程度，通过市场竞争，挖掘了大量潜在的市场价值，也降低了传统银行认为无法承担的中小企业融资的信贷成本，因而极大地活跃了金融市场，推动了基层领域的实体经济的发展。
中国的经济增长，总是依靠来自政府的投资刺激，其效果并不理想。只有来自千千万万民众自己的主动行为，才是经济发展和公众福利增长的持久源泉。若能激发民众发现价值和创造价值的主动行为，推动金融市场的合理放开，使其与蓬勃发展的民营经济相配套，则能够最大限度地发挥金融资源的有效率而公平的配置效应。■（作者系中国社会科学院经济研究所教授。本文选自刘小玄主编的课题报告《金融市场化的演进——来自新兴金融机构和金融市场发展的实践》（该报告即将出版），有删节，经作者审阅。标题、黑体部分为编者所加）
