论国家治理背景下的公共政策审计定位
李先秋（湖北省团风县审计局）
国家审计既是国家治理“战略”的重要组成部分，更是国家治理“战略”的监督、促成和实现力量。在国家审计和国家治理这个宏大的命题之中，探讨如何开展公共政策审计，应是题中要义之一。
国家审计机关作为政府监督职能部门，最高目标就是推进法治进步，促进经济发展，维护国家经济安全，保障国家经济健康发展。适时开展公共政策审计，对加强国家治理，完善经济政策，监督效果发挥等方面，具有十分重要的作用。
所谓公共政策，是指公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。
公共政策有三个最显著的特性。一是公共性。政府所要面对的公共政策问题来自于公共领域，政府制定和实施政策的最终目的是解决公共问题，政府治理公共事务，维护公共秩序，完成一系列政策，所需资源来源于公共财政，政府保障公共政策的实现是以公共权力为后盾，政府公共决策的价值取向必须是公共利益。二是合法性。政策的合法性应该通过法定程序获得，这种法定程序可以通过立法机关通过，或者经过得到立法机关明确授权的有关部门的认可。三是权威性。公共政策的权威性与其合法性紧密相关，而权威性又与强制力相联系。
基于对公共政策特性的理解，笔者认为，公共政策审计的定义，是指国家审计机关遵循一定的审计程序，依照一定的评价标准，对政府某一经济政策的执行效果进行审计或审计调查，总结经验，发现问题，分析产生原因，做出利弊判断，提出改善建议的审计过程。
一、为什么要开展公共政策审计？
经济政策是国家处理经济问题或调整经济利益关系的重要手段，包括财税、金融、能源、资源、投资、产业、贸易、分配等方面。一国经济政策的制定与实施，不仅关系到国家的经济安全，更关系到人民的富裕、社会的和谐、国家的可持续发展。
国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。
国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计的制度。这就要求我们在审计监督实践中，始终站在国家治理的高度谋划审计发展，着眼国家治理的目标部署审计工作，围绕国家治理的任务实施审计计划。
在国家治理导向下，国家审计的职能、目标和任务，都决定公共政策审计是国家审计的头等大事。积极探索和开展公共政策审计，对促进经济政策的制定、执行和完善，建立经济政策的长效机制，具有重大的理论价值和深远的现实意义。
（一）开展公共政策审计，是建立完善政策执行反馈机制的需要
公共政策审计的总体目标，是对政策执行的过程和政策执行的效益、效率、效果及价值进行综合判断与评价，并把判断与评价结果作为政府及其相关部门对经济政策进行必要调整和修正的依据。
开展公共政策审计，国家审计机关与经济政策决策者之间能够建立及时顺畅的交流反馈机制，使经济政策执行效果的审计结果，较快较好地作用于经济政策本身，切实发挥审计监督的“免疫系统”功能，促成经济政策的科学制定和进一步完善，进而促进社会经济的健康发展。
国家审计机关通过对经济政策执行效果的检查与分析，能够掌握大量的第一手相关信息资料，及时发现政策层面的缺失与遗漏，及时反馈给政府经济决策层，为政府决策者提供翔实可靠的依据，督促政府决策者在制定政策的程序上更加完善充分，提高政策决策的科学性。
（二）开展公共政策审计，是建立完善政策执行监督机制的需要
经济政策能不能够得到有效执行，是实现既定经济政策目标的重要过程，也是实现经济政策目标的关键所在，更是检验经济政策方案正确与否的有效方式。
目前我国正处在社会经济转型时期，要正确处理好经济发展和社会稳定的关系，就必须充分重视政策执行的有效性。只有有效执行了各项经济政策，才能减少经济政策执行中发生的偏差和失误，避免和消除由此所引发的社会不稳定因素。
国家审计机关通过公共政策审计，检查经济政策是否得到有效执行，能够对经济政策执行后的有关数据和情况进行对比分析，判断经济政策的功能和作用的实现程度。审计重点突出的特性，有利于增强监督经济政策执行情况的针对性；审计务求实效的特性，有利于提升监督经济政策执行情况的有效性；审计多级联动的特性，有利于拓展监督经济政策执行情况的覆盖面。
（三）开展公共政策审计，是建立完善政策纠偏调整机制的需要
随着经济体制改革的不断深入，对已实施的经济政策也需要适时纠偏调整，调整不仅能保证经济政策本身的正确性，还能保证经济政策的有序运行，保证社会经济的稳定发展。
国家审计机关在开展公共政策审计的过程中，通过严肃查处经济政策执行领域中的违纪违法问题，能够纠正经济领域中的不正之风，促进建立经济政策执行有效、监督有力的模式；通过选择与经济政策执行密切相关的拥有审批权、执法权的机关和经济服务行业开展经济政策执行效果评议活动，能够认真整改各种名义阻碍经济政策有效执行的行为，推进营造经济政策有效执行的良好风气；通过把与民生生产生活直接相关的经济政策作为公开的重点，能够以政策公开促进效率提升，提高经济政策执行的透明度。
（四）开展公共政策审计，是建立完善政策效能保障机制的需要
推动经济政策的有效执行，是国家审计机关服务宏观经济健康发展的有效手段，也是把政策执行效果转化为社会经济发展成果的有效途径。
国家审计独立性较强，受各种利益集团干扰较少，可以通过开展较为灵活、覆盖面较广的专项审计，客观分析经济政策在执行中的问题，评价经济政策执行的绩效；可以通过审计公告、审计信息、审计报告等信息反馈，及时向政府决策者反馈执行结果，提出意见或建议，有利于政府决策者及时解决执行不合理、管理不到位、政策绩效低下等问题；可以运用国家审计数据详实、分析透彻、方便建言、有权处理等优势，提升政府推行政策的绩效水平。
（五）开展公共政策审计，是建立完善政策执行问责机制的需要
国家审计机关通过公共政策审计，可以发现政策执行部门违反国家经济政策的行为，查办经济政策执行过程中的弄虚作假、铺张浪费、受贿索贿等行为；可以促进完善权力问责追究机制，为社会经济又好又快发展提供有力保障。通过运用网上监控系统，对各级、各部门经济政策执行效率、服务质量、廉洁程度进行电子监督、系统综合考核，并向社会公开经济政策绩效量化测评结果；通过推进实施问责追究制度，对经济政策执行不力，公共资金使用不当和投资项目出现重大失误，以及发生严重损害人民群众生命财产安全的行为，实行问责追究机制，提升经济政策执行的强制性和有效性。
二、公共政策审计审什么？
开展公共政策审计，要在建立评价标准和指标体系的基础上，找到公共政策审计的最佳切入点，才能全面客观地分析影响经济政策有效执行的因素，促进经济政策有效执行。
目前，我国国家审计机关的公共政策审计尚在起步阶段，相应的审计评价标准和指标等都在探索研究之中。从现实情况看，公共政策审计的切入点，我们可以从以下几个方面的内容进行突破：
（一）审计政策决策的科学性
经济政策的科学性，即政府权威系统做出的决策，内容必须符合客观事物的发展规律，体现经济决策对促进经济发展的要求。
经济政策制定者必须是科学理性的，而非主观武断地进行经济决策。经济政策方案的科学性能保证经济政策的客观性、一致性、连续性和全面性，经济政策方案的科学性越强，执行的可行性和经济政策所获得的支持度就越高。否则，经济政策执行无论如何严格，其结果将事与愿违，甚至与初衷背道而驰。
每项经济政策的制定都与民生利益密切相关，现代经济政策制定中的一个重要价值取向就是决策民主化，追求社会平等，强调公众参与，广泛集中民智，增强经济政策的合理性，减少经济决策制定和执行中的风险因素。
所以，经济政策有效执行的前提和基础，关键就在于经济政策的科学合理性。
（二）审计政策制定的合法性
只有合法的经济政策，才有可行性和约束力。经济政策的合法性，主要是指制定和执行经济政策的程序必须符合一切适用的法律规范。
一是经济政策的制定必须合法化，程序规范化是经济政策制定过程合法化的保证。二是经济政策的执行必须公开化，置于法律和公众的监督之下。阳光操作，透明执行，才能杜绝“黑箱操作”现象，这是政策执行合法性的内在要求。三是强化经济政策执行的成本与收益分析。
（三）审计政策环境的适用性
经济政策是在特定环境下制定和执行的，环境的变化决定了经济政策的周期，一旦超出这个界限，经济政策的执行就会失去应有的效果，经济政策就变得不适用了，需要进行调整、终止或被新的经济政策所取代。
经济政策在执行过程中也需要适时调整，调整不仅能保证经济政策本身的正确性，还能保证经济政策的有序运行。对经济政策执行的实际效果进行检查、分析和研究，是经济政策方案不断完善的重要途径。
目前经济社会已取得长足发展，但一些改革初期制定的经济政策如果没有进行及时完善或调整，这些经济政策就变得不适用了。
（四）审计政策运行的操作性
任何一项经济政策最终总是要贯彻实施的，可操作性成了影响和制约经济政策执行的重要因素。在科技与信息突飞猛进的现代社会，经济政策所要处理的社会事务纷繁复杂，经济政策执行的可操作性要求向深化、细化的方向发展。如果经济政策缺乏可操作性，必然会影响和阻碍经济政策的执行效果。
经济政策的可操作性障碍，主要表现有以下几点：一是经济政策精神难以理解，难以领会，导致经济政策执行者，要么凭经验主观片面地理解和执行经济政策，要么对经济政策作僵化的理解；二是经济政策只强调原则，缺乏具体可行的措施，使经济政策难以贯彻落实；三是经济政策执行的专业性、技术性要求高，使经济政策执行者对专业性、技术性很强的经济政策不能有效的贯彻执行，从而出现经济政策执行过程中的南辕北辙。四是经济政策的操作性还来源于政策本身的灵活性，必须符合客观实际，既不能生搬硬套，也不能变味变通，“上有政策下有对策”那一套，等同于曲解和肢解经济政策，比执行不到位更恶劣。
（五）审计政策执行的绩效性
经济政策的执行效果不仅要用绩效事实进行定性分析，而且要用绩效指标进行定量反映。经济政策执行效果的定量指标，反映经济政策执行效果的好坏，如给社会带来就业人数的多少，给广大群众带来实惠的多少，对自然环境的改善程度，带来税收规模增幅的大小，实现社会经济发展速度的快慢等指标。
在经济政策执行效果审计评价时，应着重关注以下几个方面的内容：经济政策性功能发挥和经济政策性职能的履行情况；促进贯彻执行国家重大战略、方针的情况；经济政策执行的合理性和有效性情况；经济政策执行中存在的重大风险隐患情况；经济政策执行中的违法违规与管理不规范的情况；制约经济政策执行的体制、机制和制度情况；经济政策执行的可持续情况。
以上这些内容，基本可以涵盖对经济政策执行效果的合法性、经济性、效率性、效果性、风险性、安全性、可持续性等要素的评价。
三、如何开展公共政策审计？
事实上，国家审计机关已经在探索和开展公共政策审计，并已取得较为显著的初步成效。近几年来，各级各地审计机关通过对涉及重大建设、抗震救灾、地方债务、拉动内需和强农惠民等政策执行情况，积极开展专项审计或审计调查，针对存在的问题进行系统分析，并提出改进政策措施的建议，受到中央和各级政府的高度重视，使相关政策、措施得到及时修订和完善。
尽管如此，中国目前的公共政策审计，还是一个全新的领域。如何推进公共政策审计，笔者认为，可以从以下几个方面入手：
（一）理论研究与审计实践相结合，加快公共政策审计的理论研究
目前，我国公共政策审计实务还处在起步阶段，理论研究者和国家审计人员对公共政策审计尚未引起足够的重视，没有充分认识到公共政策审计对于完善经济政策的重要意义，在审计理论、技术和方法上也没有建立起一套完善的公共政策审计的理论体系。
现有的公共政策审计理论、技术和方法研究，大多是借鉴西方国家的审计理论成果，或隐含于审计调查、绩效评估当中，具有中国特色的公共政策审计理论、技术和方法还有待建立。
基于此，必须充分发挥国家审计机关、科研院所和高等院校的优势，借鉴国外先进的公共政策审计理论和方法，选择事关我国公共政策审计的重大、基础性课题进行研究，尽快取得较为成熟的、符合我国国情的公共政策审计研究成果。
（二）人才引进与培训学习相结合，加强公共政策审计的专业人才队伍建设
公共政策审计在国外已发展成为一门较为成熟的学科，所以，公共政策审计不是一种简单的审计方法或是审计思路，而是一门需要掌握相关专业知识才能有效进行的全新工作。
我国目前的国家审计人员还缺乏这些知识和技能，在公共政策审计的评估体系、审计方法、审计模式等方面还存在许多问题，影响了公共政策审计的科学性和有效性。
公共政策审计是宏观与微观相结合的审计，理论性、政策性、专业性和综合性都比较强，审计程序与方法更加复杂，国家审计人员除需要具备传统审计专业知识和技能外，还应通晓和掌握经济学、政策学、管理学、系统工程、生态学、统计学等多方面的专业知识和技能。高质量的公共政策审计，要求国家审计人员能够深刻地理解经济政策意图，并有能力运用各种专业知识和技能掌握经济政策效果，以对其做出深刻而符合实际的判断和评价。
因此，开展公共政策审计，要注重引进和聘用相关领域的专家型人才，优化审计资源配置，以保证公共政策审计工作的顺利开展。此外，还要加强对现有国家审计人员的培训。通过开展专业培训和成果交流等形式，帮助国家审计人员开阔视野，掌握公共政策审计的基本理论、基本方法和基本技能。
（三）经验总结与完善法规相结合，健全公共政策审计的法规体系
近年来，我国政府审计所依据的法律、法规不断完善，但还没有公共政策审计方面的专门法规。建立和完善公共政策审计法规体系，这既是对公共政策审计工作的规范，也是深化和拓宽公共政策审计的保证。
在总结专项资金绩效审计和专项审计调查经验的基础上，结合财政财务审计的相关准则，制定出比较系统、操作性较强的公共政策审计法规，使公共政策审计有法可依，有章可循。
从各国公共政策审计的发展来看，凡是公共政策审计开展得比较好的国家，都较早地制定和颁布了相关规范及法案。我国也应尽快制定出一整套公共政策审计的法规体系，这是开展公共政策审计的前提条件。
（四）数量指标与质量指标相结合，构建公共政策审计的科学评价体系
目前经济政策审计调查中，运用的手段和方法大都局限于经济学的成本效益分析，而对环境、生态、人文等因素的评价，至今尚未有行之有效的评估方法。如果公共政策审计中无法对各种相关因素进行精确的定性和定量分析，只能去繁就简地使用价值判断标准取代事实分析，审计的结果很难说做到了公正和科学。
实施公共政策审计，既要为经济政策制定和执行提供参考与预警，又要为社会公众所关注的经济政策事项提供独立的审计意见。构建公共政策审计评价指标体系，应当反映经济政策目标的意图，为经济政策绩效提供综合的量度。一般来说，从经济效益、社会效益和生态效益三个角度，来构建公共政策审计评价指标体系，可以基本满足公共政策审计评价的需要。
（五）更新理念与提高效率结合，创新公共政策审计的程序和方法
开展公共政策审计，在审计前应对政策进行全方位了解和深刻理解。梳理政策、明晰背景、分清职能是开展公共政策审计前应掌握的三个关键环节，决定着审计项目实施的成败。
充分利用计算机辅助审计和问卷调查等技术手段，可以极大提升审计工作效率和质量。在分析资料、提炼建议等环节上，运用科学的方法和专业理论知识，进行“去粗取精、去伪存真”，这样才能产生高质量的审计建议，使审计成果对经济政策的执行、完善、调整，能够发挥积极有效的作用。
（六）常规审计与公共政策审计相结合，探索公共政策审计的新模式。
国家审计机关要从宏观的层面和全局的角度，去部署计划政策审计,去安排和调配审计资源,去组织和实施审计项目。
公共政策审计应高度关注宏观调控措施、重大方针政策的执行结果和关系人民群众切身利益的热点问题,促进党和国家重大决策的贯彻落实,确保政令畅通。
公共政策审计应注重揭示违法违规问题所反映出的政策缺陷、管理漏洞,促进深化改革、健全法治、维护民生和推进政府职能转变。
审计重点应涵盖以下内容:一是公共财政政策和措施落实和执行效果;二是国家宏观投资政策落实和执行效果;三是“三农”政策措施落实情况;四是科技、教育、医疗卫生等民生领域政策措施落实和执行情况;五是环境和资源保护政策的贯彻执行情况。
