本文见《财经》杂志 2010年第7期 出版日期2010年03月29日
叶娟丽／文
“进步时代（1890年－1920年）”的美国改革是从预算改革开始的。预算作为一种特定的制度，以复杂的技术、精确的数据告诉人民，政府打算做什么，正在做什么，做了什么。
通过数据和图表，预算界定了政府活动的范围，确定了政府与社会的界限，划定了公共领域与私人领域的边界。
“进步时代”之前，美国各级政府没有完整的公共预算制度，那时所谓的预算不过是一堆杂乱无章的事后报账单。就收入而言，当时的税种极多，凡是想象得出的名目都可以用来向民众征税，但却无法使国家汲取足够的财政收入。就支出而言，每个政府部门都可以自己争取资金，掌控开支，民众和议会均无法对政府及其各部门进行有效的监督。
正是在这样一种背景下，美国的预算制度首先在纽约拉开帷幕。
可以说，美国现代预算制度改革是由知识精英发动的。威廉艾伦、亨利布鲁埃尔和弗雷德里克克里夫兰，就是这批智者的先驱。这三人组成著名的“ABC三人组”，与1906年初创的纽约市政研究局，引领了美国最早的市政预算改革运动。
身处经济迅速转型、人口膨胀以及多元的城市工业社会，面对政府事务日益复杂、政府活动边界日益模糊、人民日益远离政府的现实，艾伦等知识精英带着对古老代议民主的理想，立志于用一个单一的预算文件来详细界定政府的职能与责任，进而界定政府的边界，乃至重塑政府合法性的基础。
“ABC三人组”对美国预算改革的引领作用，主要是通过纽约市政研究局来完成的。纽约市政研究局创造了现代意义上的公共预算的科学原则，它们是：
第一， 公共预算是一个关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账。
第二， 公共预算是一个统一完整的计划，包括政府所有部门的开支。
第三， 公共预算是一个详尽的计划，要列举政府机构所有项目的开支，并对它们进行分类。
第四，预算计划中的每项开支都要说明理由，以便区别开支的轻重缓急。
第五， 预算计划必须对政府的行为有约束力，没有列支的项目不能开销，列支的钱不能挪做他用。
第六， 预算计划必须得到权力机构（议会）批准，并接受议会和民众监督。
第七，为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明。
在研究人员看来，预算问题绝不是一个无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。没有预算的政府是“看不见的政府”，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。只有“看得见”，人民才有可能对它进行监督。
纽约市政研究局对州政府运行及改革建议的研究，在全国引起了关于政府重组的争论。结果，在1911年至1919年间，44个州通过了预算法。1920年，公共预算被许多城市和州接受。到了1929年，除阿肯色州外，每个州都采纳了基于行政模型的预算制度。
行政预算建立了一种以总统为终端的控制行政机关的权力金字塔。在这种新的权力金字塔中，存在着一种新的权力委托代理关系。国会相当于公民，而总统相当于地方政府；正如公民把制定预算、执行预算的权力委托给地方政府一样，国会也把预算与制定预算的权力委托给总统。总统是整个行政机关的首长，他通过其代理机构——预算局来领导与控制行政机关各部门。所有行政机关和机构通过预算局对总统负责，向总统报告，从而形成现代意义上的行政首长负责制。
其最直接的成果就是新成立的行政部门权力。而第一次集中地自觉运用，是在富兰克林罗斯福的新政中。
行政预算制度的建立离不开政治精英的参与和努力。美国的“进步时代”正好造就了一批伟大的政治家，是他们最终完成了美国“进步时代”的预算改革。其中，威尔逊总统的“新自由”的改革举措，是美国“进步时代”政治家在制度创新方面的典型代表之一。
1912年，威尔逊总统上台后，集中精力从事自己的改革方案，但并不包括预算制度。到第一次世界大战爆发，巨额的成本改变了威尔逊对预算的态度，并最终“带来了美国财政事务的彻底改革”。1919年12月3日，威尔逊总统在向国会提交的年度咨文中，强烈支持行政预算改革，但国会最终在1921年4月通过预算议案的修订版时，签署法案的是代替威尔逊入主白宫的新总统哈定。
至此，现代预算制度在经历了“进步时代”知识精英和政治精英的共同努力后，终于得以在美国建立。■
节选自《美国进步时代的政府改革及其对中国的启示》，马骏、刘亚平主编，格致出版社2010年1月，略有删改
