养老基金的筹集与隐性债务的补偿

(本文是作者2000年8月20日在“中国发展论坛：社会保障体制改革国际研讨会”上提交的论文。曾在《经济社会体制比较》2000年第5期发表。)

    建立一个能够兼顾公平与效率的养老保险体系本身就非易事。而在一个长期实行以单位为基础的计划经济的国度里，从不计成本的福利体制转变到有内在约束的体制似乎就更加困难。 除一系列制度安排的重构之外，筹措足够的资金也是非常关键的一个因素。随着国有企业改革的深化和人口老龄化水平的增长，养老保险的收支平衡问题就更加突出。

    一、 养老保险的基金积累模式

    中国的社会养老保险体制改革经过多年的探索，已经在许多方面取得了不寻常的成绩。目前还面临着三个比较基本的问题：其一是采用什么样的基金积累模式；其二是如何平衡收支缺口；其三是新的养老保险制度怎样管理和运作。本文的任务是研究资金筹措，主要涉及第二个问题。但是上述三个方面存在着紧密的不可分割的联系。筹资的规模和方式必然地受制于基金积累模式。
    在相当长的一段时期内，所谓的养老保险改革实际上是期望从“单位据实列支”改为社会统收统支，目的是为了在把企业推向市场的时候减轻单个企业的负担。这种目标体制本质上与欧美国家当时已暴露出许多弊端的“现收现付”体制别无二样。1993年中央提出“社会统筹和个人账户相结合”的指导原则，标志着我们在某种程度上选择了基金积累制。由于对社会统筹的概念理解不一，经济学界存在着完全积累制与部分积累制两种意见。除此之外，仍然有一部分人主张基本养老保险要由国家统收统支。在实际中初步建立起来的社会养老保险体系，大部分缴费进入社会统筹账户，少部分缴费进入个人账户，因此既有现收现付制的特征，又有基金积累制的特征。如果考虑到个人账户的资金很大部分已经被用于当期支付，那么现行体制的基金积累色彩就更为淡薄了。与此同时，国内外新近产生的研究成果和实际经验证明，现收现付制具有更加明显的比较劣势。一些欧美国家面对已经和将要出现的不堪重负的局面，正在加紧探索解决之道。
就中国目前的情况而言，在给定的历史条件下，国家和社会对于以公有经济部门职工为主体的城镇居民的基本养老保险的责任绝对不可能推脱。无论采取什么样的新制度，都必须花费与保障老年人生活水平的需要相适应的巨额资金。因此，问题仅是如何尽可能地提高效率，降低成本。而基金积累制因其对相关各方都具有较完整的激励和约束机制，应当自然地成为选择，这是第一点理由。第二，基本养老保险的收支困难已经十分严重，越来越多的地方入不敷出，继续提高缴费率对于大多数国有和集体企业来说不可能承受，靠挤占挪借终归不是长久之计。第三，政府预算对社会养老保险给予长期的巨额的扶持既不可能又不合理，因为中国财政收入占GDP的比重本来只有14%左右，而且义务教育、环境保护、社会治安、行政管理等等最基本的公共服务处于严重的经费不足状态，迫切需要增加财政支出。第四，基金积累制的实质是强制储蓄，而在中国的社会文化条件下，居民储蓄养老有很久远的传统，因此推行个人账户式的养老保险也许比其他许多国家更加容易。第五，社会养老保险动用过去积累的公共财富或者未来的公共收益无论如何都是不可避免的，付出这种代价的时候正好为建立一个基金积累式的养老体制提供了绝好的时机。正如落后国度的电信系统可以拥有最先进的设备一样，中国并不需要重复福利国家社会保险所走过的道路。
    有许多因素会诱导我们试图把基金积累制与现收现付制结合起来。然而，迄今为止，基本养老保险采用部分积累制尚无成功的先例。从理论分析的角度看，部分积累制总是意味着某种“双轨制”，仅考虑管理成本就不甚可取。而且统收统支的那一部分，必然导致缴费贡献与退休享用相脱节，意味着通过行政性手段来分配调拨资源，既不能保证较高的效率也不能达到可能的公平。对劳动者个人来说缺乏直接的激励作用，同时也没有可能给予任何有效的监督。当个人账户不能占到足够大的比重的时候，人们对其关心的程度会大幅度减弱，原来预期的积极作用也必将大打折扣。根据上述理由，特别是根据近些年的实践，我们应当毫不犹豫地选择完全积累制。
    基本养老保险采用单一的基金积累制，并不排除企业和职工个人自由选择参加的商业性养老保险。财政最好能逐步扩大其社会救济的规模，为特殊困难的老人提供额外保障。此外，不管社会养老保险体系多么完善，居民自我储蓄防老的动机都不会消失，中国尤其如此。

    二、 缴费和记账制度

    实行完全积累制，在缴费和记账制度方面也可以有不同做法。一种办法是将用人单位和职工个人的全部养老保险缴费都直接记入个人账户，如同新加坡的公积金制度一样。这种办法的好处是每个人交多少钱，将来就可以支配多少钱，简单明了。另一种办法是将职工养老保险缴费分为两部分，一部分直接记入个人账户，另一部分经过平均化之后再记入个人账户。这样，高收入者将来可支配的养老金总额便少于其缴费总额，低收入者将来可支配养老金总额则多于其缴费总额。这种办法的优点在于，在维持较强的个人利益约束的前提下，适当引入了社会互济的因素。1994年国家体改委最早提出了类似的较为系统的方案，设计者的指导思想显然要力图把效率和公平结合起来，而且也正是这样来体现所谓“社会统筹与个人账户相结合”。在中国的社会条件下，特别是在经济转型时期收入结构剧烈变化的情况下，这种制度设计具有充分的合理性和现实可行性。
    社会养老保险缴费率的确定，主要的依据应当是未来退休职工基本生活费用水平。我们总是以工资为分母来计算出一个比率，目前的标准各地不同，大体在25%～30%之间。如果继续以工资为基数来讨论问题，那么不能不特别留意中国目前的个人收入分配方式与其他市场经济体系的不同之处，即工资的极大不完整性。第一，国有部门的住房分配在绝大多数城市仍然没有纳入工资范畴，新近的改革方案推出后发放的住房补贴大部分游离于工资之外。如果完全暗翻明住房收入，平均说来可能等于目前的货币工资增加40%左右。第二，后勤服务非社会化导致的货币工资不真实问题依然相当严重，最主要的一项是各单位自办汽车队的费用。以政府机关为例，公务用车的实际支出超过了公务员的货币工资。其他还有学校、医院、食堂等等。第三，已实行的养老、医疗、失业、工伤等等社会保险缴费，相当于职工货币收入的50%左右，多数时候也没有被计入工资之中。从上述几点可以看出，把缴费率过分固定化可能会导致很大的偏差，同样地，对所谓替代率的简单计算和比较也蕴藏着类似的危险。说目前的缴费率偏低或偏高似乎都缺乏充足的理由，但是，鉴于目前的收缴状况还不那么令人满意，而且确有一大批企业无力承担，恐怕不宜在近期再提高缴费水平。
    缴费分为雇主和雇员两个主体对于明确各自的责任和权利有很大好处。目前中国的状况是公有部门职工个人的缴费远远少于工作单位的缴费，应该大幅度地调整。由于“羊毛出在羊身上”，雇主缴费的一部分改为雇员缴费是非常简单的事情。即使仅是为了促进工资和成本的真实化，也应当加快这种调整。
    社会养老保险体系应当覆盖全社会，当务之急是把城镇个体私营企业和外商投资企业的职工真正纳入其中。过去有些地方的外商投资企业单独建立了养老保险，深层的原因是怕自己吃亏，如果实行完全的个人账户，政策透明，即使有一点社会互济调整，也影响不大，所以统一的障碍就可以消除。由于非公有制企业的职工平均年龄很轻，工资收入较高，把这部分人纳入养老保险，对各方面都有极大好处。鉴于这些职工是新参加社会养老计划，但工龄参差不齐，为统一管理，同时也为满足他们的需求，应该允许他们采取各种灵活形式建立基本账户，包括一次性补交相当于国有企业老职工积累额的资金，并对所动用的收入给予免税或退税优惠。

    三、 隐性债务的偿还

    城市经济改革全面启动之初，社会养老保险负担问题并不突出。但是，最迟在1985年我们已经意识到国有企业职工的退休金并无积累，这会成为严峻的挑战。之后，这个问题一直被纳入经济改革总体规划和综合方案设计的考虑之中，与国有企业的机制转换和国家财政的效率改进等等问题一并研究。1987—1988年，终于找到一个颇为理想的解决办法：对国有企业进行股份制改组，将国有资产的一部分划归社会保险基金持有，这样既落实了国有企业的产权代表，又解决了养老金缺口，而且还建立了相对独立的非行政的社会保险组织体系。这个思路的形成，无可否认地受到了70年代以来市场经济国家机构持股迅速发展的启发。然而直到1993年之前，类似的建议并没有引起人们太多的注意，只有一点零星的批评和怀疑。随着国有经济改革的深化，显性债务和隐性债务的概念越来越清晰、完整，而且社会各界普遍认识到历史遗留的欠账除养老之外，还有下岗失业、基本医疗以及分离企业办社会必须付出的代价等等多个方面。
    只要把社会养老保险欠账限制在城镇公有经济部门职工的范围内，偿还这笔隐性债务应当不存在什么问题。目前已经有许多种测算，假定我们取一个平均值，也并非不可承受。这个数额虽然非常巨大，但并不需要立即全部支付现金。国家拥有庞大的存量资产，拥有未来注定会生成的可观的增量收益，还可以发行各种国债。即便把其他各种隐性负债全部列入，我们也有足够的力量来平衡。现在需要采取的行动是：确定一个准确的但也不必是绝对精确的偿还总额，及早起步后可以修正完善；确定一个偿还资金的来源结构，明确存量资源与增量资源如何搭配；确定一个管理和运营基金的体系。根据财政部的统计，1998年全部国有资产总量为82 2111亿元，1999年增长106%，达到90 9642亿元，其中经营性国有资产总额为66 7484亿元。总量显然十分可观，但是，内部差异很大，而且平均的盈利率很低。考虑到社会养老保险的安全性，划转国有资产应当遵循以下指导原则：（1）有明确的资产质量要求，不能把呆滞甚至已经损失的资产计入，对于煤炭、化工、纺织、冶金等部门的资产评估尤其要谨慎。（2）行业和地区分布要十分广泛，既要重视制造业，更要重视交通、电信、金融等服务业。但是所涉及企业不宜过度分散，应集中在大中型公司。（3）要把流动性和可成长性结合起来。1999年全部上市企业的总股本3 08895亿元，市值26 47117亿元。其中国家股和法人股占将近三分之二。上市公司的国有资产固然可以放在优先位置，但是以目前的市值来计算显然差异甚大，因为中国的股市可流通股本只占三分之一，股价必然地存在着扭曲。一当出现股市的普遍缩水，社会保险基金就会陷入非常尴尬的境地。
    社会养老保险基金持有企业股份，不可避免地要负有促进国有企业改革的职责。不论从短期还是从长远来看，社会保险机构成为公司控股者都不是最好选择，但是如果不发挥出资人的作用，那将无助于现代企业制度的建立，而且还会使自身的利益受到损害。因此，养老保险基金必须直接地或委托代理人间接地介入到持股企业的公司治理结构。有些被赋予特殊地位的行业，例如电信、银行、铁路、供电、供水以及军工等等，甚至应当以此为契机加快企业化改革步伐，为这些行业和整个国民经济带来新的活力。
    除国有企业股本之外，国有土地也可以成为偿债的来源之一。中国政府可能是世界上最大的土地所有者。目前大约有三分之一的国土由国家直接支配，属于农村集体所有的农地在转为非农用途时，按照法律规定也必须首先转为国有土地。这无疑是一笔庞大的而且永远不会枯竭的财富。困难在于，不同地区土地的租金水平差别极大，土地批租的宽严尺度差别甚至更大。目前，有关土地的税费征收和使用主要在地方，调整这个制度并且监督各地忠实地执行分成比例，代价可能很高。相比之下，采取对每年新增财政收入统一切块，比方说10%，永久性地纳入养老保险基金，也许更为简单易行。如果流量平衡仍然有一定问题，那就必须发行专门的国债，其数额可以逐年调整，以满足流动性要求为标准。发行彩票筹资也不失为一种办法，但是考虑到其规模的有限性和相对的不稳定性，可以更多地用于失业、工伤、疾病及社会救济等等方面的社会保障。

    四、 实施步骤及其他问题

    组织总是具有第一位的意义。需要尽快建立一个全国垂直的社会养老保险基金机构，统一负责所有城镇职工的社会养老保险资金的管理和运营。缴费征收可以委托税务部门，养老金发放可以委托中介机构，这期间自然需要一个过渡。地方政府的积极配合是绝对必要的，但是如果指望分散的管理和实施可以增加力量减少风险那就完全脱离了实际。养老保险基金不应该是行政机构，而应该是独立的事业法人。
    立即着手为每个职工设立充实可靠的个人账户。这方面已经有相当基础，主要是解决“空账”和积累不足问题，同时统一使用个人身份证号码进行形式上的完善。不应等到隐性负债补偿后再来向每个人的账户分配资金，相反先要为每个人计算出应有的积累额并确定地通知他本人。划转国有资产的工作可以同步展开，但是总会持续相当长一段时间。两者可以相互促进，而不应当相互牵扯。
    改革过程中必须始终确保及时足额地发放养老金。继续抓好养老保险费的征缴，按计划实现养老金的社会化发放目标。在落实存量与增量相互搭配的补偿来源之后，养老保险的收支平衡从根本上得到了保证。即使由于这样或那样的原因出现了暂时性、局部性的头寸问题，那也完全可以通过自由调度其他结余地区资金的办法来解决。由于新的基金真正实现了统一，所以不再存在着资金权属不同和所谓“平调”问题。
    应当逐步展开投资运作试点。由于划入国有企业资产，养老保险基金甚至在没有取得相应的收费之前就已进入了投资运作活动。这种资产分布结构或多或少是被动的。对于社会保险基金来说，企业股本占据很大比重不符合安全要求，即使所持资产大部分为上市公司股本也有较大的风险，特别是对于一个容易大起大落的市场来说更是如此。因此应当尽早地开始资产结构调整，将一部分公司股本转换为国债和公信力较好的企业债券，例如电信、铁路等等行业发行的债券。与此同时，也要抓住时机，将一部分现金收入投入到长期回报率高且风险极小的高速公路、电力设施等等领域，这些方面目前正面临着股本金来源不足的困难，养老基金的注入会产生一石三鸟的效果。然而对于短期投资启动，特别是对于与现有股市有关的交易活动，务必采取非常谨慎的方针。在各方面不成熟和不完善的情况下，社会养老基金的投资运作开始时应保持较高的集中水平，然后再适当分散，委托和授权的投资机构也应由少到多渐次发展。
    养老保险改革的同时，还要注意兼顾其他各种社会保障制度的建设。国有和城镇集体企业下岗分流还会持续一段时间，地方政府和相关企业对这项工作应当承担主要责任。因此一部分的国有企业资产和土地收益应当由它们来安排用于扶助遇到困难的职工，事实上从90年代初期以来，许多城市已经非正式地开始了这类试验。所谓企业承担职工社会保障1/3的费用，在很大程度上即来源于存量资产变现和土地使用权转让。将来市场经济基本完善之后，失业保险也应当成为一个垂直管理的体系，虽然这并不排除地方政府仍然应当发挥自己的作用。医疗保险在较小的规模上也需要有一定的欠账补偿，特别是对于那些目前企业困难或本人已经下岗的职工来说，基本医疗费早已断了来源。从更长远的眼光来看，也许可以通过努力把基本医疗保险与基本养老保险的个人账户合并起来。最后，住房按其潜能来说，可以为职工的社会保障做出巨大贡献，因为公有住房的市场重置价值数以万亿元计。老年职工拥有一套私有的城市住宅，能够为其生活提供超出满足自己居住需求的保障，因为其房产可以转让、抵押，出售后再购置低市价住房从而使自己获得一笔差额收入，这就可以极大地增强其防范和抵御意外事变的能力。全部公有住房如果是按照接近市场水平的价格来实施商品化和社会化，那么国家就可以收回相当可观的一笔资金，除解决占有住房多寡不均的矛盾之外，尚能留出一部分用于补偿其他社会保险项目的不足。前提是这要成为明确的政策目标。
    改革开放以后，有一句新的流行语：时间就是金钱，效率就是生命。用这句话来形容今天的社会保障改革似乎更为贴切，每延迟一天就可能会多损失数亿元。我们无疑不愿意付出额外的更大成本。

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参考文献

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