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【朗润•格政】地方债论坛系列简报之二


简报2013年第055期(总第1087期)


背景简介:2013年12月20日,北京大学国家发展研究院【朗润·格政】系列活动“中国地方政府债务论坛”在致福轩会议室举行。我们分五期简报报告此次论坛。本期简报报告北京大学国家发展研究院教授、中国公共财政研究中心主任林双林与财政部财政科学研究所外国财政研究室主任吕旺实的演讲内容。

观点摘要:地方政府债务具有增长快、规模大、债务周期短、银行贷款多、融资平台比重高、债务率高、债务分布不平衡等特点。很多因素共同导致了地方政府债务的形成和扩大,其中最重要的是地方基础设施建设需求大。可以采取把部分地方政府债变为企业债、从省级和副省级政府开始试点直接发债等应对措施。

地方政府债务增长有其不可避免的原因,它和城市基本建设是匹配的。宏观经济形势决定了对待地方政府债务不能过于强硬。在这样的复杂背景下,要想管理好旧债,同时发放新债,就要用好两个机制,即行政机制和市场机制,其中行政机制在当前要为主。

版权声明:未经允许,请勿全文刊发或转载本简报。如希望全文刊发或转载本简报,请联系tangjie@nsd.pku.edu.cn,并经主讲人本人审阅。本简报林双林教授部分已发表于2014年1月3日《21世纪经济报道》。


林双林:如何利用和管控地方政府债务?

十八届三中全会提出允许地方政府通过发债等方式拓展融资渠道,紧接着中央工作会议又提出要化解地方政府债务风险。在这样的背景下,讨论我国地方政府的债务问题非常符合时代要求。下面从三个角度分析这个问题:我国地方政府债务问题的严重程度;地方政府债务形成和扩大的原因;如何规范、管控地方政府债务。

一、我国地方政府债务的严重程度

我国地方政府债务具有以下几个特点。(1)增长快,1996-2010年的年增长速度达27%,其中个别年份的增长速度远高于这个数字。其中1998年实行积极的财政政策,地方政府债务增长48%;2008年全球金融危机爆发,2009年地方政府债务增长62%。(2)规模大。如果按照2010年的增长速度,2012年地方政府债务规模估计已经达到GDP的 29%,远高于1996年的3.4%。相比之下,日本的政府债务虽已相当于GDP的200%,但其中地方政府债务与GDP的比例近期一直在40%附近波动;美国同样是联邦政府债务较多,而地方政府的债务率比较低。我国地方政府的债务率比日本稍微低一点,比美国高得多。(3)债务周期短,2010年还期5年以内的债务占比70%。(4)银行贷款多,2010年占比79%。(5)融资平台公司举借多,2010年占比46%。(6)债务率高。债务率是地方政府债务与地方可支配收入的比例,目前平均水平已经达到150%。如果计算债务与本级财政收入(不包括中央转移支付收入)的比例,平均水平高达250%。(7)债务分布不平衡,有的地方债务率达220%。

二、地方政府债务形成和扩大的原因

很多因素共同导致了地方政府债务的形成和扩大,具体包括以下几个方面。(1)地方基础设施建设需求大。中国目前的经济发展阶段决定了,需要大量的基础设施建设,客观上需要地方政府大展身手。这与我国工业化和新型城镇化的目标是一致的,也是客观必须。其他国家在类似的发展过程中,也是地方政府发债特别多。比如1830年代末,美国州政府的债务是联邦政府和地方政府(市政府和县政府)的8倍。1842年-1933年地方政府(市政府和县政府)开始进行基础设施建设,例如高速公路、饮用水系统、污水处等。1900年地方政府的债务是州政府的8倍。(2)地方政府财力不足。(3)不能量入为出,这也涉及政府的政绩观问题。(4)土地财政越来越难。(5)地方政府对中央的依赖。地方政府是不被允许发债的,它的财政赤字应该是由中央政府填平,地方政府发的债都是在预算约束以外的。所以地方政府就存在着依赖的心理,只管借钱而没有考虑还钱的问题。

三、如何规范、管控地方政府债务?

(1)把部分地方政府债变为企业债。既然是城市投资公司,是否能尝试像公司一样运行,有收益的用收益还债?变为企业债,也许能刺激地方政府的积极性,从而提高效率。(2)地方政府发债试点应从省级和副省级政府开始,不要一下做到县级政府。目前省级发债占30%,市级发债占44%,县级发债占26%。可见,发债需求中省市级政府是主体。(3)对地方政府实行硬预算约束。如果预算约束够硬,允许地方政府独自发债,就要考虑地方政府是否可以破产的问题。除此之外,投资者也要反思。金融机构不愿意买中央代地方政府发的债,而地方政府自己发的债很受欢迎。背后隐含的道理是这些买家并不看重债券本身的收益,而是看到其他方面的收益,比如对地方政府的一种讨好、支持或是捧场。这种做法也不利于建立硬预算约束。(4)建立地方主要税种。财产税是一个选择。营业税改增值税以后,地方政府没有营业税了,是把增值税的更大份额划给地方呢,还是设立新的地方税种,比如说销售税?这是值得讨论的问题。(5)提高债务资金利用效率。(6)建立地方政府债务风险预警和控制机制。(7)大力发展地方经济,提高偿还能力。经济发展了,基数就变得大了,债务率也就随之降下来了。


吕旺实:积极看待地方政府债务

在地方政府债务这个问题上,学界和业界的负面观点很多,今天换一个角度,谈谈地方政府债务的积极方面。

首先,地方政府债务增长有其不可避免的原因。人们常说,要想富,先修路。道路、桥梁作为地区发展的最基本的公共设施,可以通过收取过路费、过桥费来偿还贷款,有很多基础和便民设施建设没法用收费的方式筹集建设费用。城镇需要发展,这时举借债务或土地财政就成为地方政府的一种选择。虽然当前地方政府财政支出和管理方面的问题不少,但仍是结构性问题,或者说形成结构性问题的必然过程。我们在讨论地方债时要认识到这一点。

其次,地方政府债务和城市基本建设是匹配的。路桥、公园、水电等城市基本建设的使用周期长达几十年,所以按照代际公平原则,这些公共品在几十年期间的收益和其建设成本应该对等。因此,需要考虑城市基本建设带来的债务问题,但也不能看的太重,否则会引起对流动性的忧虑。过于强调地方政府债务面临着资金链断裂、立即无法偿还的问题。当前中国仍处于城市化进程中,中小城市甚至城镇都还需依靠融资渠道发展。只有基础设施建设的底子打好了,才能加速城市化。从这个角度看,地方政府债务是时势所需,增加的趋势不可阻挡。

最后,宏观经济形势决定了对待地方政府债务不能过于强硬。经过了几十年的高速增长,中国经济逐渐进入增速缓慢回落的阶段,向硬着陆的方向走。在这样的宏观形势下,如果对地方政府债务采取过于强硬的措施,可能会使宏观经济雪上加霜。对于地方政府债务,需要采取谨慎的态度,但不能强行中断其增长。

在这样的复杂背景下,要想管理好旧债,同时发放新债,就要用好两个机制,即行政机制和市场机制,其中行政机制在当前要为主。

(1)建立首长负责制。有人希望财政部门统计报告地方政府债务情况,以达到监督管控的目的。但是财政部门表示无权干涉副市长负责的项目,而副市长上面还有市长,市长上面还有书记,这些人负责的项目更是财政部门无权干涉的。统计局、发改委、市委办公室、市长办公室都在做地方政府债务统计,数据一大堆,好像都关心,但是最后落实不到实处。建立首长负责制可以避免上述问题。

上级的考核仍然是我们控制地方政府债务的主要力量,因为政府官员都怕上级。考核的标准需要改变,同时要把债务情况向社会公开,人大预算批准里也要有专门的报告。如果以上措施特别是首长负责制能真正落到实处,形成合力,一定会缓解地方政府债务问题。

让地方政府破产在中国不具有可行性。中国历来是单一制国家,这是文化、政治、民族、历史等多方面因素导致的。我们现在的提法是“发挥中央和地方两个积极性”,跟联邦制有根本区别。如果中国真的要实行联邦制,也是一个很长远的过程。这样的话中央跟地方之间的连带关系决定了很难让地方政府破产。但是并不等于说对于地方政府没有约束。

(2)发挥市场机制,把地方债市场做好做大。市场机制的好处在于如果新发的地方债收益率低或偿还无望,投资者就不会购买,最终形成市场对地方债的约束。

在行政和市场两个机制的框架下,再考虑“两类”和“两块”问题。两类是指一般责任债和收益债。其中一般责任债是指政府发债后用税收还债,而收益债是指利用项目收益还债,或是收益管运营、政府管还债。两块是指存量和增量。若把两类和两块都放在两个机制内进行处置,应该会得到较好的效果。比如对已有债务进行总量控制,引入一般责任债和收益债来处置,将存量里能变为收益债处置的债务转给公司。而对于新发债务,一定要明确其类别,是一般责任债还是收益债。如果投资者自己选择购买收益债,那么将来遭受的损失需要自己承担。

把新旧债务划分清楚之后,还应建立专项基金,将债务收益和成本在代际之间进行分配。例如,对于一个债务项目,需要界定其使用期和偿还期,根据其已有偿付和未来所需偿付计算出总计偿还的数额,与其剩余收益相匹配,并向社会公布。


(张晓玉、苏晓童整理,唐杰修订)

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