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【朗润•格政】地方债论坛系列简报之四


简报2013年第057期(总第1089期)


背景简介:2013年12月20日,北京大学国家发展研究院【朗润·格政】系列活动“中国地方政府债务论坛”在致福轩会议室举行。我们分五期简报报告此次论坛。本期简报报告北京大学国家发展研究院姚洋院长与张帆教授的演讲内容。

观点摘要:对于地方政府债务带来的风险和挑战,学界提出了很多应对措施,但都不一定能解决问题。地方政府债务的最根本问题是如何让地方官员向当地百姓负责任。要让地方人大真正发挥作用,最简单也最具体的一条就是要让人大代表看得懂预算,并且对预算和决算都有一定的发言权。

中国和美国制度差异很大,财政联邦制可以作为中国的长期目标,但短期内较难实行。尽管如此,美国监管的措施仍可以借鉴。比如允许地方政府公开发债筹集资金,通过立法建立相对独立的管理机构,建立相对透明的破产和救助机制,规范各级政府之间的承诺关系。

版权声明:未经允许,请勿全文刊发或转载本简报。如希望全文刊发或转载本简报,请联系tangjie@nsd.pku.edu.cn,并经主讲人本人审阅。本简报已发表于2014年1月3日《21世纪经济报道》。


姚洋:地方官员向当地百姓负责——地方债治本之道

地方政府债务是无法避免的。我国处于经济高速增长阶段,市政建设又需要适当超前,这些特点决定了市政建设的需求大、融资任务重。如何正确的融资是当前需要慎重考虑的问题。

对于地方政府债务带来的风险和挑战,学界提出了很多应对措施,但都不一定能解决问题。

(1)难以通过市场机制避免预算软约束。有人认为可以通过市场来约束地方政府,因为政府在发行债券时需要获得投资者的认可、发行债券后还要在二级市场随时交易。但是如果中央政府有隐形担保,地方政府的债券没有任何风险,投资者资金的还本付息能得到保证,市场就起不到约束政府的作用。

(2)地方官员的任期太短,很难让地方官员对地方债务负责任。地方官员的法定任期是五年,但市一级的平均任期仅为三年,一半以上的官员任期只有两年。是否能通过中央政府新的管制办法约束地方官员呢?这个可能性的确存在,比如对于地方官员的晋升采取债务一票否决制。但这种做法也有弊端,毕竟对于地方政府债务问题的权责划分和评判不像计划生育、环保那样容易界定,很难说一个地方的债务应该多高、高到多少地方官员就要撤职。

(3)财政体制转变的空间有限。我国是单一制国家。在地方和中央关系问题上,通过不断摸索,中央决定通过两种办法控制地方政府。一种办法是掌握地方政府的人事任免权。如果有地方官员想挑战中央政府,结果很有可能是被绳之以法。但是中央政府不能总用这种激烈的手段,所以另一种办法是要掌握一定的财力,从而可以调动地方官员。中央政府要想控制地方政府,不掌握财力是不行的。因此,进一步分权的空间是有限的。分权之后就意味着中国有可能失去控制,这是中央政府不太愿意看到的。没有破产机制的威胁,对于地方政府的约束削减了很多。

地方政府债务的最根本问题是如何让地方官员向当地百姓负责任。这个问题不解决,财政与债务问题无解。现在出现一个新词叫“加强现代国家治理能力”。这个词在我国的语境下就是让政府更加有权力或者是让权力行使得更高效,而不是如何让老百姓去监督这个权力。目前也存在一些百姓监督政府的机制,比如听证会,但这不是制度化的方式,也不是一个好的民主制度,很容易谁嗓门大政策就跟谁走,造成民粹主义的泛滥。

三中全会的公报里提到了要加强人大的作用,这是正确的方向,符合宪法的规定。要让地方人大真正发挥作用,最简单也最具体的一条就是要让人大代表看得懂预算,并且对预算和决算都有一定的发言权。美国政府专门设立了预算办公室,雇佣几百人研究解读预算。我国也应该将此事提上议程,在人代会设立预算办公室,至少可以雇佣几十个专业人员来解读预算,告知人大代表有关预算的具体内容和后续影响,以解决人大代表想读却读不懂的问题,最后预算是否实施通过人代会的表决来决定。如果能从一开始就让地方百姓和人大代表参与决定,地方政府债务的严重程度会大为减弱。

对于制度漏洞,如果仅去修改,就像在有窟窿的房顶上糊一把泥巴,最后发现泥巴东一块儿、西一块儿,房顶还是会漏雨。所以应该先找到最根本的问题,也就是如何让地方官员对当地百姓负责。


张帆:美国地方政府债务及其借鉴意义

一、美国联邦政府和地方政府的关系。美国是联邦制国家,即总体原则和自治原则并存。联邦政府与地方政府的关系可以概括为“一国多制”、“国内有国”。在与其自身相关的事务上地方政府是自主的,地方政府根据各州的法律建立。地方政府在法律上和财政上的独立性受到州政府的一定程度的限制。

二、美国地方政府财政。美国实行分税制,联邦政府主要依靠个人所得税,州政府主要依靠销售税和个人所得税,地方政府主要依靠不动产税。但实际运用时也没有太过严格区分。2008年州和地方政府收入2.7万亿美元。2009年州和地方政府一共得到5368亿美元联邦援助,其中地方政府得到的联邦援助占其一般收入的4.3%,州政府31.8%。

三、美国地方政府债务。美国平均每年发行的地方政府债券约4000亿美元。近年来美国州和地方政府债务飙升。2000-2010年,美国州和地方政府债务增长了一倍以上。2009年美国州和地方政府未偿还债务为2.7万亿美元,其中州政府的债务占39%,地方政府占61%。2010年美国州和地方政府债务占GDP的比重为22%。

四、美国地方政府的债务监管体系。

监管主要有三个类别。第一个是事前监管,指通过立法对地方政府的借贷活动做出规定,具体规定有(1)借贷只能用于长期公共资产投资,一般不能用于政府的日常支出;(2)对借贷的关键变量事先做出限制,这些变量包括财政赤字、偿债比率、担保上限等;(3)要求地方政府做出中期财政预算,例如3-5年的预算,使地方财政沿可持续的路径前进;(4)要求预算过程公开透明,对财政账目进行公开的审计,定期发布财政债务信息。

第二个是破产机制。美国的破产机制是在地方政府失去偿付能力后对有关各方利益的一种保护。破产机制的设计需要考虑公共机构破产与私人机构破产的不同,既要保护债权人的利益,又要注意维持政府提供的基本公共服务。目前美国的破产法仅允许市和市以下地方政府宣布破产,不适用于州政府。地方政府违约的解决通常有司法和行政两个途径。司法途径,重组程序的主要决定由法院做出。司法途径可以排除政治干扰。行政途径允许上级政府直接控制和干预地方政府,临时接管地方政府的财务管理。美国采取司法和行政两种方式解决地方政府违约问题。

第三个是对隐性和或有负债估算方法的改革。隐性负债中最重要的是地方政府的退休金,它是地方政府的纯负债。这方面争论最激烈的是用什么方法计算退休金的负债,其中最关键的是用什么利率计算负债。现在的估算普遍过于乐观,实际上它的缺口可能已经比较大。或有负债是由于某个特定事件的发生而引起的负债。它涉及到政府对私人信贷提供的担保。

五、联邦政府的救助。联邦政府的救助是帮助州和地方政府摆脱债务危机的另一种形式,它对州政府特别重要,因为州政府没有破产的程序。但是在历史上,联邦政府对州政府的救助是十分罕见的,仅有一例。作为一个接近主权国家的政府,州政府应当通过调整税收和支出来解决预算赤字和债务问题,不能指望联邦政府的整体救助,否则会增加道德风险。美国政府对这个问题非常清楚,因此为确保州及州以下地方政府公共部门的效率,美国从联邦到州政府通常都明确拒绝为下一级政府提供紧急援助。尽管不提供整体的救助,联邦政府可能对州和地方政府提供部分救助。

综上所述,我们可以得到一些结论。中国和美国制度差异很大,财政联邦制可以作为中国的长期目标,但短期内较难实行。尽管如此,美国监管的措施仍可以借鉴。比如允许地方政府公开发债筹集资金,通过立法建立相对独立的管理机构,建立相对透明的破产和救助机制,规范各级政府之间的承诺关系。


(宿媛媛整理、唐杰修订)

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