“我国承接国际服务外包政策研讨会”简报之二

 

2007年5月27日，北京大学中国经济研究中心举行“服务业国际转移的机遇和挑战——我国承接国际服务外包政策研讨会”。分四期简报报道这次研讨会内容。本期简报摘要报道国家商务部高虎城副部长和国务院政策研究室江小涓副主任指示和评论。

非常高兴接到林教授邀请，再次到北大中国经济研究中心与大家交流。我印象中十几年来中心在林教授领导下始终在关注和研究一些新兴经济现象，关注与中国经济发展特别是对外经济领域发展趋势。这次我也非常高兴看到卢锋教授花很长时间研究服务外包问题。正如报告中所讲，这一领域实际上是近三、四年才得到重视，假如说有一批先驱研究人员和一些政府相关人员很早就在关注这一领域的话，能够形成大家比较统一认识也不过是最近三、四年的事。从经济理论角度上说，服务外包和其他产业外包受到类似规律支配，基本原理好像没有根本性突破，也不应该有新的突破。如报告中分析的，服务业外包发展也是受到成本与效益比较的基本经济规律支配。我感到欣慰的是这是一个比较实用的报告，对当前国际服务外包业与中国服务外包业进行比较，对我们发展中现状以及应该采取措施进行了深入分析。相比以前成果，我认为这个报告比较全面，视野比较宽，谈的问题比较有深度。

接到林教授邀请后，我跟商务部有关同志做了一些研究，准备了一个发言。大体上是在这些年来方方面面工作形成的共识和国家政策基础上进行一些提炼。我愿意从这个角度给大家点一点题目。让大家了解作为负责这方面工作的国务院职能部门之一，我们对这个问题的看法、评价以及下一步要采取的措施。

二十世纪九十年代以来，外包成为经济全球化的一个重要内容，我们认为这是一个潮流。近几年来服务外包发展比较快，以IT业作为基础，国际离岸服务外包发展更为迅速，在服务外包和产业外包当中，现在我们所关注和重视的是以IT产业为中心的一些领域，实际上涉及的领域不止这些，比如我们在化学和医药领域服务外包发展情况可能还没有引起足够重视。

服务外包之所以会成为一个引人注目的新潮流，根本原因在于成本与效益平衡关系变化为其提供了基础。2005年全球服务外包市场规模达到6000多亿美元，2006年达到8600亿美元，这些还不是已经定型的统计，不同来源数据有一些差距，但是大体上差不太多。联合国贸发会议预测未来几年全球的外包市场每年将以30-40％的速度增长，2007年的市场规模将达到1.2万亿美元。美国相关咨询机构也估计2007年全球离岸外包业务将增长到500-600亿美元。

在这个领域当中表现比较突出的是印度、爱尔兰、以色列、菲律宾，它们比较早抓住国际软件业发展契机，大力承接了来自欧美软件服务外包，迅速发展成为软件业大国，并且形成了国际上比较著名的软件外包的接包服务中心。根据美国一些公司估计，到2008年，印度软件产业产值将达到850亿美元，其中承接外包出口估计将达到500亿美元。印度国家软件协会预测，到2008年仅全球计算机用户电话服务中心即话务中心这个领域，就将为印度提供110万个就业机会和210－240亿美元收入。爱尔兰2004年软件与信息服务业销售额达到500亿欧元，其中也是80％以上出口。菲律宾2006年外包业务达到36亿美元，比2005年增长了72％，创造了26万个就业机会。菲律宾发展之快，很大程度上得益于它是亚洲英语最好国家，与美军长期驻留、天主教信仰、学校教育等因素相关。语言是很重要的问题。大家可能知道互联网最早的雏形是产生于欧洲，在80年代初，欧洲企业的会计、报税包括海关统计全部都已经网络化了，虽然和今天比还有一定差距，但是已经相当地发达。但到了90年代初期，欧洲纷纷将自己当年花费巨资建设的网络废掉，进入互联网。这个问题牵涉到很多因素，其中一个因素就是文化。

经过20多年来改革开放我国制造业发展已经取得举世瞩目成就，我们也注意到由于资源和环境制约，我国粗放式发展模式弊端和不可持续性正在日益显现。换句话说，我们的发展有两方面内容。一是我国必须发展其他产业；二是工业和制造业也必须转变增长方式。我讲机遇和意义着重强调的是第一点，就是应该注重和发展其他的产业。因此，加快服务业的发展，推进经济结构的转型升级已经成为我国经济发展当前面临的迫切任务。大力发展服务外包，不断提高国际服务产业转移的规模和水平，是新的形势下转变经济增长方式、转变外贸增长方式，特别是提高利用外资质量和拓宽利用外资的领域、化解就业压力、推进我国产业结构从根本上调整的一个最佳路径。商务部这几年花了很大力气在利用外资方面大力推进服务外包。

发展服务外包很多优势与我们产业方面利用外资优势是一样的，比如说我们的社会、我们经济发展的速度、劳动的成本等等。但是作为发展中国家，我们还有两个很重要优势，一个就是我们的人才。尽管在语言上可能存在很多缺陷，但是我们的基础非常雄厚，劳动力的质量相当高。换句话说，只要稍加培训，我们的软件企业作为接包企业的发展丝毫不会比其他国家差。这是一个很大的优势。第二个优势是我们的硬件。目前我们讲的很多的是IT产业，中国这些年的硬件投资不错，硬件应用的程度、范围包括先进程度都是世界一流的。从应用上来说，中国在某些方面还领先于其他国家。这都为我们创造了发展这方面业务的条件。事实上这几年这方面有一个很好例证，就是我们和日本、韩国在这方面的合作。由于程序编程与文化、思维等都有关系，我们和日韩的文化有相似性，地域比较接近，接受起来也比较快一点。但是，欧美方面的发展就弱一点，而恰恰欧洲与美国是需求最大的区域。

意义我也就不详细谈了，包括扩大就业、转变增长方式、拓宽开放领域、结构调整等等。眼下国外经济界有这么一句话，虽然不严谨，但比较形象，有一定道理。说中国是世界工厂，印度是世界办公室，欧美是世界的董事会。有点简单化，但是从一个角度说明在分工上，我们所处的位置。我想我们有条件成为世界上另外一个办公室，是否能成为董事会还是需要假以时日，需要去努力。但是成为另外一个办公室，我认为是完全可以做到的。

近年来，我国十分重视发展服务外包，明确提出要主动承接国际服务业转移，促进现代服务业发展。研究服务业需要注意一个背景因素，就是我们是从计划经济走过来的，计划经济显著特点之一就是不重视服务。无论哪个方面服务都是短缺的。大家回忆一下，当年改革开放时，推开门做生意就能赚钱，极不重视服务。看一看我们法律建设，如果说过去三十年在工业化道路上，完成了其他国家一百年、两百年甚至更多时间立法的话，那么我们服务业立法还比较苍白。表现之一就是文件多，法律少。以超市为例，我们同样叫沃尔马、家乐福，但是中国的家乐福与法国和美国家乐福不一样的。我们超市的通道不够，结算不够，在管理上还存在很多应该进一步提升的问题。这说明在一定时期，我们注重工业发展，对服务的规划少，对服务业立法不大重视。

我们重视服务外包也是近几年的事。2006年，商务部牵头组织并且会同信产部、科技部开展了促进服务外包业发展的“千百十工程”，力争在“十一五”期间在全国建立10个具有一定国际竞争力的服务外包的城市基地，推动100家国际著名的跨国公司将其外包业务转移到中国，培育1000家取得国际资质的大中型中国服务外包企业，鼓励全方位承接国际服务外包业务，实现2010年服务外包出口额在2005年9亿美元基础上翻一番，即18亿美元。力争5年内培训30-40万承接国际服务外包所需的实用人才，吸纳20-30万大学生就业。截止目前已共同认定深圳、上海、大连等11个城市为服务外包基地城市。第一项认证工作我们做得不错。这几年，在中央和地方两级政府的大力推动和企业的努力下，应该说中国企业承接国际服务外包的增势是很快的。

下面说一下我们和国际上的差距，特别是和印度、菲律宾、爱尔兰等国的差距，我们认为主要是表现在六个方面。一是对服务业外包的认识程度不够。这是一个新兴行业，在很长的时间内大家的认识还不到位，还没有达到对制造业等其他产业那样更广泛的共识。

二是服务外包承接企业的规模小，服务能力较低。目前印度已经有300多家软件公司通过了SO9001流程标准国际认证，有上百家企业获得软件“能力成熟度模型（CMM）”5级认证。中国通过SO9001标准认证的企业寥寥无几，通过CMM5级认证的企业只有20余家。我国服务外包企业规模小，实力有限。服务外包企业目前还难以支持长期的项目，无法承接来自欧美的软件大单。主要还是从事低附加值、技术含量不高的低端外包服务业务，比如数据输入、简单编程等。换句话说，在服务外包分工方面，我们还是处于下游地位。

三是符合条件的服务外包人才短缺。一是缺乏大量的、具备特定外包要求、较高外语能力、熟悉外包和商业文化的技能型人才，一是缺乏能够带领大型技术团队、承接复杂外包工作的高级管理人才。根据有关方面的调查，中国教育机构的培养模式导致目前只有10％工科大学毕业生能够胜任国际服务外包业务。现在商务部力主并推动了由政府和行业开展对服务外包技能人才培训。培训的目标并不是针对某一个行业，而是针对整个服务外包业。换句话说，这些培训是基础的，人才接受培训获得能力具有某种通用性。

四是投融资渠道少，资金短缺，缺乏配套资金的支持严重影响了该行业的发展。我们看到，中国的服务外包企业处于成长期，其中相当一部分是股份制企业或者民营企业，资金积累少，申请银行贷款能力较差，投融资方面困难较大。这也是我国目前服务外包业普遍面临的一个问题。

五是与服务外包相关的政策制订相对落后。已经出台政策包括2000年18号文件、2001年六部委680号文件，然而很多政策如跨国并购管理政策、项目外包税收政策等与国际外包发展市场不太配套，主要表现在（1）现有法律法规过于笼统、各部门在解释方面没有经过很好协调而出现解释方面偏差，容易给企业造成困惑。（2）在税收和人才培养方面与印度存在较大差距。我国对软件企业的定义范围比较窄，仅仅是拥有自己软件产品企业才享有扶持政策，而从事软件咨询、软件培训、软件测试的企业或者中介机构就不能享受这些扶持政策。这限制了我国软件行业以及相关的支持软件行业发展的整体行业发展。（3）对服务外包市场准入规定过严，制约了企业业务门类和经营范围扩大。因为一种服务外包产品会产生出其他一系列产品，严格说来，究竟能产生多少我们还是在摸索当中。（4）知识产权的保护政策和体系还不够完善，不利于我国服务业发展和产业结构升级。

六是服务外包的配套设施尚不健全。这包括运行器速度问题、线路问题、费用过高问题等等。

大体包括12个方面内容。一是加强对全球服务外包发展趋势和他国经验的学习和研究。因为这是一个新兴的行业，本身还在发展当中，但是有些国家走得比较早，发展比较好，有些经验值得我们借鉴。二是选准服务外包发展突破口。我们认为当前应该以信息服务外包特别是软件服务外包在作为发展重点，尽快提高我国外包企业的规模。未来应将商务流程外包作为主要发展方向，大力承接国内外制造业企业的服务外包，由低端做起，向高端发展。

三是加强对已经进入我国重点服务外包企业运营状况的跟踪，从中积累经验。四是大力开拓欧美市场。五是加大服务业利用外资、积极吸引国际知名服务型企业。六是加强国内企业的引导，积极发展外包业务。国内企业由于受传统文化的影响，多数追求“大而全”生产活动，不大习惯于在整个市场当中有效地配置资源，也不大愿意把自己的业务发出去。对此应加强宣传和引导，使其熟悉并且逐渐接受服务外包业务，将不适合自己企业开展的业务发包出去，交给其他企业来做。

七是大力扶持服务外包品牌企业，与“千百十工程”联系在一起。八是加强服务外包的知识产权保护。九是加强企业和高校在服务人才培养方面的合作。我们商务部也要采取一些措施支持企业和高校合作、联合培养适应市场需要的专业人才。

十是做好服务外包统计工作。有关部门应该加强与服务业企业和服务业行业协会联系，共同协商和制订切实可行的服务外包统计方法，做好服务外包的统计工作。这是一项基础工作，不仅包括我们常规统计工作，还包括海关统计工作。十一是推进服务外包数据库建设，使企业能够做到资讯、经验等方面共享。

十二是加快建立服务外包行业的行业协会。中介组织建设问题在其他行业也存在。就服务外包而言，行业协会应当在技术、标准、人才、政策制定方面发挥综合作用。我们在和有关部门研究这个问题。但是也应当承认，社会主义市场经济下，政府转变职能形成的中介组织应该发挥什么作用，功能如何完善，还需要进一步探索。目前有些行业协会发展得很不错，但也有一些根本性问题需要我们共同研究和探讨。这么大的一个经济体，这么宽泛的领域，这样迅速发展的经济，在政府转变职能过程中，中介组织的作用不可或缺，但是不能简单地借鉴他国经验，因为我们有很多特殊问题。比如行业组织建设进程中我们是选择自愿制还是“业必入会”。如果是“业必入会”，那么就需要立法，企业从诞生之日起就必须加入。如果是自愿制，就意味着中介组织是竞争性的。另外，在中介组织建设过程中地方、中央、行业应该各自发挥何种作用，这都需要在制度安排上结合我国政府转变职能要求加以探讨。

感谢毅夫先生邀请我来参加这样一个重要的课题报告会，不仅听到卢锋教授报告的研究结果，也很幸运地听到高部长对这个问题全面阐述。北大中心活动我只要能来就一定会来，因为中心研究一直都是既贴近学术前沿，又非常关注现实。卢锋教授署名发表的研究我一定看，他的《产品内分工》是我的博士生不多的必读资料之一。我很高兴今天能来参加这样一个高档次研讨会。下面谈一些我个人想法。

我对这些问题感兴趣也有三、四年时间了。我们正在做一个课题，有二、三十人研究团队，包括日本教授，大概已经亲自面访了120多家企业，我本人也看过十几家企业。我知道研究这个问题难度，是一个很困难的研究领域。我在社科院财贸所工作时就把服务经济作为研究重点之一。我深深体会到制造业问题与服务业问题相当不同。制造业问题比较类似，服务业行业特点更大，很难从这个行业转到另一个行业，有时基本的框架都用不了。特别是教育、医疗这些带有公共品性质行业，特殊性和研究困难更多。研究服务贸易又比研究产品贸易困难得多。服务贸易与产品贸易不一样，不一定要有跨境交付，消费者移动可以，自然人移动也可以，所以服务贸易做起来挺困难，再进入到服务外包就难度更大。现在我们大概研究了7、8个行业，分报告合在一起大概已超过40万字，每个行业都有其具体情况，比如保险、金融、软件行业，日资企业在华外包、美资企业在华外包，都有不同情况。东西很多，串起来难度很大。

首先还是定义问题。认为把业务交给外面企业就是外包，整个产品交出去不叫外包，我对这一点没有异议。但是我们看在国内很多企业没有把业务包出去，比如动漫产业。阿童木是日本一个大企业在中国找了一堆人做，连独立核算都没有，只是给工人发工资，没有成立企业，但是他是跨境的。这种情况在设计、动漫、文化产品制作中很多，是一个内部企业行为，但是跨境在中国做，算不算外包？这不是个案，这挺多的。如果不算外包。在统计上很大一部分内容就没有包括进来。

还有原先跨国公司在本土做研发与设计，在中国做制造的外包。现在把研发和设计转到中国来，只是把在中国原来企业又扩了一下，就是把一个企业内部分工调了一下位置，不再出口。另外，过去跨国公司在我国流通、物流都是自己做，现在包给中国企业做，都没有发生跨境，而是中国子公司把一部分业务包给中国企业。总之，形式非常复杂，理解有相当难度。

国际服务贸易四种形式中三种与要素流动有关，只有一种是跨境商品或者服务流动。要素移动算是服务贸易，所以应该算是服务外包。比如跨国公司到中国来，设立服务企业，向中国当地企业提供服务，应该算国际服务外包。如果定义将出口作为一个非常重要标志，上述两种行为都不能计入，对象口径可能偏窄。一个比较实际问题是，在印度没有大量制造业，在中国有大量制造业，所以在中国本土这些大量外资制造业向中国的本土企业外包如果在外包定义中不能得到反应，就会有很大一块内容没有涵盖进来。在印度，这不重要，因为它的制造业不够发达，但在我国这一块要大得多。当然，如果只考虑最终产品和服务跨境流动，我们就只取服务贸易中第一种，就用跨境交付来定义服务外包；那也可以，关键是要清楚定义，然后再来看数量。

再一个是理论分析适用性问题。卢教授提出的产品内分工分析框架是我看到的一个很好研究，这份报告思路是把产品内分工理论运用到服务外包领域，直觉上我也同意。我在与团队成员讨论时，也希望能有一个比较一致的分析框架，但是在理论分析上还是感到有一定问题。林教授做比较优势，比较优势与要素禀赋理论发挥作用有一个假设前提，就是两个国家之间的要素不流动。可是服务贸易中很大一块是讲要素流动，即使是最窄意义上服务外包也伴随着大量要素流动。理论基础性前提改变后，运用模型可能需要做相应调整和修改。我也想直接用，然而觉得有几个过不去的地方。

另外实证经验也不完全支持。我们的实证工作还存在一定问题，但是起码可以证伪。比较优势解释在制造业中得到较好证实，即制造业加入加工贸易比重较大行业，通常就是劳动密集行业即人均占有净资本量较少行业。比如机械制造业，人均占有净资本量12万元。12万元以上进入加工贸易对象几乎没有，最密集对象集中在4-8万元区段。这就验证了林教授从比较优势角度提出的解释理论。但是在服务业中间，在我们非常有限的案例基础上难以证实。所以从比较优势理论角度解释可能还存在一定问题。

另外从规模经济角度解释的实证证据也不明显。制造业规模经济建立在产品大体具有同质性基础上，同样产品单位时间产量扩大，伴随平均成本下降并产生规模经济。服务业规模经济不是体现在标准化产量上，而好像是体现在投入能力方面。比如提供服务可能非常个性化，然而能力形成可能存在显著规模经济。所以服务业规模经济与制造业加工贸易体现的规模经济存在差别。我也认同规模经济是一个重要的解释视角，但是觉得还需要更深入分析。

第三就是国际比较，我觉得中国和印度比还是存在很多问题，最关键的就是我们国内存在一个庞大的外向型制造业大量吸纳服务外包，最后没有跨境，生产要素跨境进来了，但是没有再交付出去。考虑到这一块，我们和印度的直接比较就存在问题。我们和印度存在差距，但是未必如现在的统计数据显示得这么大。我们目前国内各行各业，千军万马，也是很活跃的。

上面是一些理论性问题，下面是政策含义问题，我希望研究能增加预测性。所谓预测性，就是要找突破点。高部长找的突破点是软件信息业，另外可能还有另外一些行业。对每个行业逐个分析之外，是否还能提出一套标准来，例如把诸如双方工资率差别、是否需要消费和服务同时在场等因素作为识别标准，从而为企业、行业协会、政府政策等不同层面提供更具有一般意义的分析建议。

最后是优惠政策问题。我的疑问就是为什么要有优惠政策？为什么市场不行？现在行业发展都要优惠政策。过去制造业是这样，现在服务业也是，最后没有优惠政策行业可能倒是例外了。这可能也有问题。为什么说市场不能促进资源跨境流动与优化配置？我想要具体讨论。如果政府进行了不适当管制和干预，造成垄断等市场扭曲，确实需要减少政府对市场干预与扭曲。还有一种是市场失效，需要政府发挥作用。这两种情况还是需要区分一下。另外还有一个与国际上其他国家拉平的问题。不能一般讲，这个行业要发展，政府就要给优惠政策。