“我国承接国际服务外包政策研讨会”简报之三

 

2007年5月27日，北京大学中国经济研究中心举行“服务业国际转移的机遇和挑战——我国承接国际服务外包政策研讨会”。分四期简报报道这次研讨会内容。本期摘要报道发改委产业政策司刘治司长、外管局资本项目司刘光溪司长、发改委外经所张燕生所长、国务院研究中心外经部张小济部长指示和评论。

 

我先从发展服务外包作用和意义上补充几点。第一，发展服务外包可能是促进我国服务业甚至是促进工业发展的一个重要的切入点。刚才提到“七号文件”是我们历时两年多时间参与起草完成的。我们在起草这个文件时也研究了一些问题，比如如何发展我国服务业？如何改变服务业相对落后现状？加快服务业的发展要从哪些方面切入？在“七号文件”中我们强调生产性服务即面向生产的服务业，其主要特点是污染小，有利于产业结构转变。“七号文件”中有关生产性服务的内容中描述是“大力发展面向生产的服务业，促进现代制造业与服务业有机融合、互动发展。细化深化专业分工，鼓励生产制造企业改造现有业务流程，推进业务外包”。从产品内分工角度看，就是要把生产企业中服务流程部分分离出去。另外，我们对工业提出几个目标，包括增加值在“十一五”期间要增加三个百分点，就业增加四个百分点，服务贸易到2010年要增加到4000亿美元，大概每年要增加20%。“七号文件”认为承接国际服务外包是实现以上目标的重要切入点。

第二，发展服务外包的确是我国转变外贸增长方式的重要内容。可以回忆一下改革开放后我国制造业发展情况。从某种程度上讲，制造业发展也是先从加工贸易开始，然后带领整个制造业的发展，所以我们的“世界工厂”并不是凭空产生的，而是先进行来料加工，承接制造业加工一部分，当时可能是劳动最密集、成本因素占主要部分，技术比较简单部分。我们认为服务贸易发展也可以从承接服务外包这一点起步。我国服务业发展比较落后，与发展中国家差10个百分点，与发达国家差得更多，如何通过承接服务外包赶上去是一个很现实问题。我国贸易总体来讲是顺差，但服务贸易是逆差，大约为100亿美元，服务贸易占整个贸易10%左右，所以服务贸易发展潜力比较大，承接服务外包是实现这种转变的一个最重要方面。

第三，从整个国民经济增长方式转变角度看，发展服务外包也是一个重要方面。从去年开始国家发改委一直在呼吁“节能减排”，节能减排是我们促进经济增长转变重要抓手，在国务院报告中也提出“一抓三促”，促进节能减排，促进增长方式转变，促进结构调整。服务外包恰恰满足这方面的要求，比如能耗少（比如IT产业基本上没有什么能耗），污染少，基本上没什么污染，符合我们整个经济增长方式转变的要求。我们节能减排任务很重，去年没有完成，今年虽然没有做完整统计，但一季度表现并不乐观，耗电量的增速比较大。所以要完成“十一五”计划的目标（节能20%，减排10%），要扎扎实实推动和促进承接服务外包发展。

下面从政策措施角度谈几点看法。我们现在正在按“七号文件”的要求，组织各部门制定配套政策措施。“七号文件”提出了一些原则性要求，绝大部分内容仍需要细化，需要具体政策措施来支撑，形成一个发展服务业的完整政策体系。我们已经向国务院汇报了各个部门应该承担工作，应该由哪些部门来具体牵头和制定法规措施。对于服务外包我们也在做一个专门会议安排，正如我刚才所提到的，它是一个重要的切入点，具有方方面面意义。

我们现在要做的工作包括：（1）如何促使现有生产企业把它的服务业的部分分离出来，这个要从税收特别是返税上理顺，并不一定要给优惠政策。比如物流，企业为什么要有自己运输队而不愿利用企业外专业物流公司？一个重要原因是在企业内部做可以抵扣进项税，在外则不可以。所以我们与税务总局等部门联合进行试点，探索如何通过完善税收制度促进现在企业把现代物流这一部分分离出来。（2）放松管制，特别是对国外一些IT、金融、财会以及一些教育培训行业等要进一步扩大开放。（3）“七号文件”提出针对民营企业要有公平的待遇，对外资开放的要对民营开放，对本地区开放的对本地区外的也要开放，要从体制上进行更深一步改革，特别是对外开放要进一步扩大。

 

中心这份报告确实下了功夫，体现了几个特点。首先是系统性。从经济学原理角度进行了比较系统的分析，并结合国内外实践进行考查。我们投资处处长马少波负责工作与服务外包有关系，他也认为该报告是目前国内相关领域对这一问题学术和政策研究的重要成果。还有一个特点就是比较。在市场经济中生存需要比较。一般研究报告结论无非是近期看弊大于利，中期看利弊相抵，长期看利大于弊，典型的八股文，我一律不看。大家可以看到，这份报告给我们提供了具体附件，告诉我们具体情况怎样。比如爱尔兰人口只有三四百万，发展软件效果很显著；而印度在很多方面是不如我们的，它十亿人口，搞软件搞的再好也只是一小点。再比如印度的班罗加尔，其基础设施和管理等方面比我们差得多，因此从比较中我们要看到自己的长处和短处，我们可能差就差在人才这一方面，印度、爱尔兰等在语言人才方面有优势，但归根结底还是劳动力成本优势。我还是认为服务外包可能是边缘性服务产业，不应抬得太高。全面比较使这篇报告有一定说服力。

接下来从我个人角度提出几个需要反思的问题。我认为服务外包也和其他产业发展一样，是干出来的。然而不是说货物贸易就不再重要了。美国有96年贸易顺差，我们还早着呢。是不是说我们这几年的外商直接投资出现了一些问题就应该降一降？我们现在面临的是发展带来的高级问题（high class issues），没有发展就没有这些问题。是不是因为我们是制造业基地就应该发展服务业？服务业和制造业发展是两码事，不能混为一谈。

我们要进行产业结构调整，但这并不是说因为我们服务业目前在整个国民经济中占比较低就要大力发展服务业，或者因为节能减排等原因就要大力发展服务外包。引用厉以宁教授观点，重化工和装备制造业还是我们的根本。美国制造业占比是比我们低，但他们水平很高，够我们学很长时间。外商直接投资、产业转移进来的主要还集中在日用消费品部类，像装备制造业、高精密仪器等我们还有很大差距。需要特别注意的是美国的农业和制造业很发达，服务业发达是建立在前两者基础之上。我们要集中发展为生产所提供的服务业，不宜片面强调提高服务业比例等目标。

我们要实现科学发展观和经济增长方式、贸易增长方式转变，这些都很重要，也和服务外包有联系。然而外包（outsourcing）不过是对外寻求必要的技术援助和人员服务，不应夸大服务外包重要性。另外我们是否已经具备发展的条件，这个要看具体的情况。

为什么要有优惠政策？我认为在今后的发展中给予优惠政策应该慎而又慎，应该并且可以利用市场发挥资源配置的基础作用。有人抱怨，必须提供优惠政策，否则不能公平竞争。我们的改革就是把以前扭曲的东西治理过来，把对商品和要素的扭曲纠正过来，而不是做本应该由市场做的事情。今后政策的重点在于降低交易成本，至于投入成本等交给企业家去考虑。对于服务外包，有些地区已经作了很多的工作，但这个问题归根结底还是认识高度问题，企业家要扎扎实实的干。理论分析最重要作用就是促使决策层在国家层面上做出更加适合发展的制度环境（包括公平）决策。这应是这一篇好报告的根本出发点，也是本报告的特点。

 

我非常同意在座的各位对这份报告的肯定，我想谈我的三个观点。第一，如何看待服务业外包？服务业外包最重要的我认为还是由基本的供求关系决定的。现在我们讲全球失衡，全球失衡是什么格局呢？美国、英国是货物贸易的最大逆差国，日本、德国、韩国、中国是最大的顺差国。但是若从服务贸易的角度看，我们会非常明显的发现，三大顺差经济排名分别是美国、英国和中国香港，三大服务贸易逆差经济分别是日本、德国和韩国，中国服务贸易很少。从中我们可以发现，日本和德国仍然是世界上净的产品的提供者，美国和英国是净的服务的提供者。再来看服务贸易外包，服务外包导致结果是什么？为什么软件是服务外包主要部分呢？背景非常清楚，是因为IT革命，IT革命产生的是新经济推动的对服务特别是与IT相关的服务的巨大的需求，这是一个全球性的需求，具有很大的规模效应，第二，确实产生了新的服务，新的服务的发展的结果是，成本成为制约其发展的最重要因素。第三，全球化的开放为世界范围内的配置服务创造条件。

从供给的角度来看，服务贸易对人员的素质要求比较高，规则和秩序要比较好，尤其是财产权和知识产权的保护，因此全球化的综合的供给能力是很重要的。印度是最大的供给者，为什么不是中国？这是由服务业独特的需求和供给因素决定的，中国在这方面没有比较优势，而印度以及以色列、爱尔兰、菲律宾都占据了相应的服务区段，并且有相应的成本和资源等优势，所以有了较快的发展。因此，前面的各位领导和专家都提出了很好的问题，我们要问，下一轮的需求和创新会怎样？在IT方面中国落后，那是不是中国在下一轮必定还落后于印度？中国能不能在下一轮的供给（生物、医药）中占据一席之地以满足特定的需求浪潮？需要正视的是，在生物、医药方面，印度目前是大大领先于我们。因此研究服务外包不能简单化，中国如何才能捕捉住未来发展的机会是很重要的问题。

第二，服务发展大体分四个阶段：第一个阶段是前店后厂，实际上是把资本品的研发、设计、关键零部件的生产配置在境外，仅仅把最简单的劳动密集型的工序和环节放到境内来做，在这一方面，卢老师作了很深入细致的关于工序分工的研究。第二个阶段就是资本品研发设计仍然在境外，开始制造一些零部件，部分关键设备逐渐形成生产能力。第三个阶段资本品研发和设计仍然在境外，开始形成贸易采购、综合物流、售后服务和全球维修的服务链条。第四个阶段就是我们现在所谈的服务业外包的问题，就是把属于服务的部分纳入到全球化的跨国公司的体系内部。我们现在的重点是第三阶段，开始考虑、探索和准备第四个阶段，外包可以讲是我们下一个阶段的重点。

我也承认需要好的政策，但是实际发现我们现在有很多的好的政策，但政策的有效性存在问题。比如我们最近对2004年27万家企业进行了摸底，规模以上有研发行为的外资为3300多家（共5.7万家），而中国认定的开发区内和区外的高新技术企业总共400多家，占比很低。很多名为高新技术的企业实际上并没有研发行为，却同样享受了税收减免等优惠政策。再比如我国海关统计的高新技术进口的比例是3%，出口的比例是29.9%，美国现在说中国已经是技术的出口大国，中国成为美国在技术上竞争的重要威胁。但是实际对数据的研究发现，很多都是有问题的，对于技术进出口的管制的有效性非常差。因此，谈到政策，我们说，政策是重要的，但政策有效性更为重要，在制定政策的时候要考虑怎么能够保证政策按着目标来走，这也是我们发展服务外包过程中应该注意的问题。

第三，我始终认为引进来和走出去都是手段而非目的，服务外包也是如此，我们的目的是引进一个外部压力，刺激国内服务业的发展，通过主要发展生产性服务业加快我们发挥“干中学”效应，提高我们制造业竞争力。从实施措施角度看，要吸收发展制造业教训，不能单纯为发展外包而发展外包，要重视促进内外资的优势互补，充分利用交流的平台，公平竞争，不能厚此薄彼。我也同意前面所讲的要纠正现有的扭曲，充分发挥市场的作用，如果仅仅是引进技术而没有本土化创新，也是不可行的。此外，要形成一个多元化的市场体系，比如大连可能更多的是和日本韩国加强联系，深圳和香港增加联系等等，充分利用各自的优势，形成一个高效的服务网络。

 

我的问题是服务外包到底和制造业、加工贸易一样是一个一般性问题，还是有更特殊意义？印度通过承接服务外包是不是能够从长远方面在更核心领域里得到更多东西？从短期来看，承接服务外包是一个无污染、解决就业的新领域，中国很需要。如果能够证明服务外包比劳动密集型加工贸易对中国长远发展更好，在将来的全球化中我国介入这一领域，能够得到一个更长远的二三十年以后的重大利益，领导人才可能把这件事情作为一个战略。否则它只是更大领域中的一部分。

证明这一点是一个挑战。这份报告还没有证明这一点。如果除了解决就业和增加收入以外，印度通过服务外包在未来二三十年长远发展中，能够突然把中国甩在后面，甚至延伸到制造业，印度在做制造业时，效率会成倍地提高，一下子把我们现在传统做法完全颠覆，那将是一个很大挑战。否则我们看到的数据处理中心，也只不过是一个劳动密集型工作。我们可能没有看到印度和欧美之间交流。印度人在欧美的服务业大公司里能够比中国人更多接触到管理的核心。关键是把它放到更长远来考虑，二三十年以后会怎么样。

我们正在研究中印联合研究双边自贸区。比较后发现在最优势领域里中国并不输于印度。实际上目前印度已经有大量企业到中国来，现在主要是做培训。很多大学里都有印度人联合办的培训中心，他们把软件拿过来，我们了解是怎么做的。印度人觉得这个领域是他的优势，希望我们向他们开放。

欧美大公司现在大量外包，外包给它带来很大的好处。外包实际上是发包人赚大钱，印度人赚小钱。现在欧美那些大公司管理软件不敢自己做，拼命花钱请专门公司做。IBM有这么大的市场因为美国大公司都互相竞争请最好公司做。他们发现带来的好处太大了，不只是降低成本，更重要的是管理效率大大提高，不只是用一个印度人或用一个美国人那么简单。如果将全球外包市场看作一个整体，不考虑国际承接这些概念，美国本土外包量更大，印度只是一小块。

大家在寻求什么，除了制造业的发展以外，大家更多地从管理、服务里追求效率。形势的紧迫性可能要再描述一下，不仅是简单地降低服务成本，决策层还应该有更深的认识。发改委主要围绕着生产性服务，中日韩三国服务自贸区主要也是谈论相互开放制造业相关服务业。因为亚洲都是以制造业立国，现在的格局已经是这样了，所以第一需求就是与制造业相关服务业。对于物流大家都说我们现在的潜力还很大，如果仓库减少一些，码头耽误时间减少一些，成本可以大大降低，效率可以大大提高。简单拿数字一算，效益都是巨大的，大家都明白。但是服务外包领域，是瓶颈式文体或是更长远问题仍有待研究。

另外一个问题是中国是不是什么都要做，我们不能给人一个印象，中国人非要把印度人手里这一块也要抢过来，或者跟在后面也要学。可能有些事情能分一点，但是我们目标也不能是既要做“工厂”，又要做“办公室”，最后还要做“董事长”，什么都做。中国因为是大国，所以很容易有这种想法，小国想都不会去想这种事。我们还是应该更开放地去想，从比较优势来讲，我们最大利益是什么，最中心任务是什么。

如果我们非要在这个领域做，我们的目的不仅仅是在短期增加一个劳动力出口的市场，还要看有没有更长远的影响。知识经济或者全球化以后，制造业最后竞争关键环节恐怕会转变，都说世界是平的，印度的劳动成本比我们低，恐怕将来决胜要靠一个新的方面，如果忽然发现印度人在这个新的领域还是走在我们前面，同时成本上又比我们低，那就麻烦了。不过至少现在还没很直接地看到。

最后对于政策法规，印度的整个体制比我们差得远。他们政府里甚至都不敢谈“自由贸易”这个词。印度人在别的方面都很保守，很多管制，但是在服务外包这个领域却是完全开绿灯，它在这方面的优惠政策，恰恰是弥补其他方面不足。当年我们为什么给外资优惠政策，因为计划经济产品调拨价格低得多，不给税收优惠，外资不会进来。印度现在也是为了矫正扭曲，不得不采取的办法，我们是不是一定要学？

更重要的是很多管制以及法律的不健全。发包企业很强调安全，比如银行的服务中心，如果出了问题，整个系统可能要瘫痪。我去看过，印度的基础设施并不好，外国公司要花钱建立自己独立的备用电源，万一停电也不会间断。我问他们为什么选择印度，他们说印度的法律比中国好，中国法律没有安全感。这方面差距太大了，不仅仅是一部法的问题。这个系统里涉及很多安全问题，我们法律上很模糊，没有一个清晰的感觉能够保证外包业务的安全性。我们最大的挑战恐怕在这里。可能跟日本韩国的服务贸易相对好一些，他们在这方面不像欧美抠得那么严。欧美如果觉得法律体系不足以保障，根本不敢干。

各部门都可以写一些文件、出台一些原则性的政策建议，但这恐怕不足以解决跨国公司的问题。我愿意多听听企业在接单时来自对方的要求，一定要有更针对性的东西。中国人在大的原则上都可以讲得无以复加得高，但到具体事上就不落实，特别是法律上老不落实，总是临时出一个政策，临时出一个指导性意见，国务院发一个文件。这些不管用，跨国公司来了首先带一个律师来看法律在哪里。第一位是法律上的保障，然后是基础设施，最后才是优惠政策弥补缺陷。